文档介绍：中国古代政府绩效管理的启示
政府绩效管理既是全世界政府管理运动的热点,也是我国当前行政管理体制改革的焦点。在吸取西方发达国家实践与理论成果的同时,也需要深入挖掘中国古代政府绩效管理方面的历史经验,建立基于中国自身现实需要、适合中国国情的政府绩效管理制度。
纵观中国古代政府绩效管理体系的发展,具有以下几个主要特点。
考核对象基本覆盖,但考核权力过于集中
在等级森严的封建社会,能做到从宰相、尚书以下,直至州县官及不入流的小吏,均须接受考核,并根据考绩结果接受奖惩,是难能可贵的,体现了一定的公平原则。古代政府特别重视对各级地方官的考绩。从尧舜的“五载一巡守”、夏禹的“会计”诸侯,到战国以后的“上计”制度,都是针对地方行政长官设计的。由于地方官远离皇帝、不易控制,又掌一方大权,用考绩制度来控制约束,对于整肃官僚队伍,维护国家长治久安,具有重要意义。
但是,中国古代政府组织结构是一种集权体制,在社会与国家关系上,强调政府对社会控制;在政府内部,强调上级对下级控制,官员考核主要是由政府内部“自上而下”推动,平民百姓意见对考核结果不产生影响。特别是囿于“家天下”传统,考绩与奖惩权力过度集中在君主一人,君主的认识水平和好恶喜怒,很大程度决定考绩制度的执行效果。皇帝开明进取时,考绩制度就坚持得比较好,吏治比较清明;皇帝昏庸无能时,考绩制度就形同虚设,吏治比较腐败。这种治乱循环,成为中国古代考绩制度的最大问题。
考核标准比较全面,但存在虚化弱化因素
历代考绩都注重内容全面、标准明确。对京官强调德才兼备,对地方官则特别注重实绩,既提出通用政治道德标准,又针对不同官职提出具体专业标准、制定可行考绩目标,使官吏对于自己职守内应干什么、努力到什么程度等做到心中有数,同时也使考绩管理者较为客观地衡量被考绩者的优劣,双方有规可循,有助于实现因任而设职、量能以授官的绩效管理目标。特别是汉代考绩比较务实,通过“上计”考察地方官的政绩状况,注重人口增长与经济发展、财政收支、社会治安等经济社会发展指标,考绩标准客观定量,考绩较具有可操作性。明代在评估“三等”(称职、平常、不称职)时,还参照职位事务繁简区别对待,提出“简而称职,与繁而平常同”,打破平均主义,鼓励官员热情和创造性。
随着汉代以来儒家思想逐渐占据统治地位,历代王朝信奉“以德行为本,而及余次之”,一些虚无缥缈的“德行”指标地位上升,并被赋予优先于其他具体政绩指标的特殊地位。唐朝以“德礼为政教之本”,从官员选任到考绩到监察等一整套职官管理制度,每一环节都推崇所谓“德礼”,这就为官员在考核中避实就虚、蒙混过关大开方便之门。难以用尺度衡量的德行声望可以靠人情关系、贿赂等手段获得,致使唐朝中后期官场贿赂、巴结、请托之风盛行,唐肃宗时,在四善二十七最九等的考绩标准里,人人都能得“中上”以上。元代在德行政绩标准之外,推行所谓
“计年之制”,从政资历作为考绩升迁的主要标准。这些做法都滋长了官员保官保位、不求进取,追求名节、轻视实务的作风,使考绩制度沦为无效。
考核制度比较规范,但社会有效监督不足
为保证考绩活动顺利进行,历朝历代都设立专门职官或机构行使职能,并按规定时间期限和考绩程序进行。这种由常设机构依规范程序定期进行的经常性考绩制度,对广大官员起到了持续的激励约束作用。历代考绩多要求御史等监察官员参