文档介绍：政府规制与反垄断法的适用除外制度
——以日本反垄断法中的适用除外制度为讨论中心
齐虹丽云南财贸大学教授
关键词: 竞争政策/反垄断法适用除外/产业政策法
内容提要: 在日本,体现竞争政策的反垄断法律制度是由公正交易委员会通过行政规制来实现的。为此,政府对反垄断法的运用完全取决于各行政部门对市场的理念和竞争政策的理解与重视。本文以战后日本反垄断法中适用除外制度的确立以及几次修改为主线,讨论了日本政府运用经济法规制市场经济的不同方法,从中探讨我们可以借鉴的经验,并拟说明竞争法与产业政策法是现代经济法不可缺少的两种功能。
现代经济法的重要特征是以经济政策为中心。就日本的反垄断法而言,从一开始的“经济宪法”地位,到被视为脱离日本实际的“混血儿”而未得到应有的重视,再到“全面强化”的演变过程,正好像是日本战后不同时期政治、经济环境变迁的一幅浮雕图,而围绕着反垄断法中的适用除外制度的每一次修改的背景与所发生的争议,又是这一幅浮雕图中最耀眼的色彩,因为强化或削弱反垄断法的功能大都是通过适用除外制度而得以实现的。
一、政府规制与反垄断法的适用除外制度
从世界各国来看,虽然现代经济法至今没有一个确定的定义,但一般而言,围绕着国家与市场的关系及国家在市场经济中所应有的作用来认识经济法是不会有错的。战后日本经济法学界虽分为“中心说”和“非中心说”,但两种学说的基础是相同的,都认为经济法是国家对应“市场失误”而对其加以“规制”[1] 的法律制度。基于这一共同点,虽然“中心说”强调反垄断法在经济法中的核心地位,但同时也承认在一定条件下政府可以运用反垄断法以外的,对市场竞争具有一定限制作用的产业政策法来规制市场经济活动。
所谓的反垄断法适用除外制度,一般是指基于一定条件下的垄断行为能作为例外的情况而不为反垄断法所禁止。被认为是世界第一部反垄断法的《美国谢尔曼反托拉斯法》中就设立了适用除外制度,其基本理念是:只能是在“为了社会公共利益”或其经营活动的性质具有特殊性这一明确的前提下,政府才可以对市场主体的经营活动进行直接的规制,才可以对某些限制竞争的垄断行为予以认可。其理由是:在上述条件下,如果按照一般的竞争法来加以规制,势必会与公共利益不一致,当把由竞争而实现的公共利益与一定的垄断而实现的公共利益进行严格的比较,假如后者优于前者,即可以将此垄断行为视为反垄断法适用除外的行为。由此可见,反垄断法的适用除外制度是政府手中弹性很大的一把尺子,是将竞争法作为维持市场经济秩序的基本法,或是将竞争法有名无实,都是靠所谓的适用除外来处理的,美国是这样,日本更是如此。
二、《原始反垄断法》中的适用除外制度
日本的《反垄断法》是第二次世界大结束后,在美国对日民主化政策的直接控制下制定的。1945 年11月6 日,驻日美军司令部为了达到彻底解散财阀的目的,制定了关于“解体持股公司”的基本原则,这是在日本确立“和平、民主经济体制”的第一步。1946 年3 月,来日调查日本财阀的使节团,经驻日美军司令部向陆军省和国务省提交了一份关于日本财阀调查团报告书,该报告书对日本现行的有关保护垄断、限制竞争的政策做了以下评价:一切形式的补助金、合法的垄断、优先交易、妨碍交易的垄断政策必须进行全面整理。凡是公共目的不明确的,都应当加以废除。
以该报告书为基础,1946 年8 月,驻日美军司令部提交了“关于促进和维持自由交易与公平竞争的法案纲要”(以下简称《法案纲要》) ,此《法案纲要》由二十一条构成,其中的第13 条“免除”条款规定了六种附加严格条件的适用除外,如不违反公共利益及有关法律的规定,旨在促进劳动力与物资自由流通的工会行为;小生产者、消费者以相互援助为目的,且为法律所许可的合伙组织;在政府所垄断的行业中,在法律规定的专卖权范围内的活动;仅限于在适当的时间、适当的地域所进行的非同业的协议行为及买卖协议;专利权、商标权、著作权人依法所享有的权利;依照有一定期限的法令所进行的价格、物资统制行为,但这种统制行为从昭和21 年7 月1 日起不得超过一年。[2]
可以说《法案纲要》的全部内容体现了当时美国反垄断政策的最新动向,他们想为日本制定一部相当理想化的反垄断法,所增加的一些新内容是在美国反垄断法中都不曾存在的大胆规定,确立了极其严格的反垄断体系。[3]
但是,在日本方面,1945 年12 月至第二年的1 月,工商省也准备了一份“产业秩序法草案”,该草案历经三次修正,前两次草案被美国方面批判为是一部否定自由竞争,以战时经济统制为其运作前提的草案,因为草案与美国的反垄断政策存在着完全不同的倾向。此间日本政府虽与驻日美军司令部反复交涉, 但美国方面多次以日本方面提交的草案不完善为由要求修改。在美国方面要求尽早出台该法的强大压力下,内阁会议通过