文档介绍：明确国土空间计划法律地位必需性
摘要：针对目前中国国土空间开发和管理多规并存、内容重合冲突、衔接不协调等问题，文章采取文件调研法、综合分析法，分析国土空间计划体系在法律层面存在法律地位未明确、体系框架不完善、基础规则不统一等问题，据此提出明确法律地位、完善体系框架、统一基础规则对策，从根本上重构国土空间计划体系，推进经济、社会、生态全方面发展。
关键词：国土空间计划；法律地位；依法治国
一、引言
十八届三中全会提出“健全国土空间开发，资源节省利用、生态环境保护体制机制及深化行政体制改革、推进城镇发展一体化”，十八届四中全会提出“依法治国”，《生态文明体制改革总体方案》提出“构建以空间治理和空间结构优化为关键内容，全国统一、相互衔接、分级管理空间计划体系，着力处理空间性计划重合冲突、部门职责交叉反复、地方计划朝令夕改等问题”，均为探索和建立国土空间计划统领性上位法律提供了政策依据和立法契机。
多年来，国土空间计划提出掀起了计划界?岢保?引发了大家广泛关注，已经有学者对现阶段中国国土空间计划存在问题进行了梳理，中国包含国土空间计划只有《城镇计划法》、《土地管理法》、《海域管理法》等部分专题性法律，在国家层面上尚无一部统一、健全国土空间计划法律法规，主体功效区计划、区域计划、国土计划虽客观存在，但关键依据中央文件或政策推进相关工作，在法律上仍处于真空状态，缺乏明确法理地位；另外，现有法律法规并没有对各类空间计划功效定位、主体内容、相互关系和监督程序等作出标准性要求，以至于各类空间计划法律关系模糊。现在，国土空间计划相关法制建设尚处于探索阶段，已经有学者将其列为土地科学关键关注问题。
本文所称“国土空间计划”是对传统意义上“计划”概念拓展（传统意义“计划”是一个平面上概念），是把国民经济和社会发展计划、城市总体计划、土地利用计划、林业保护计划等包含到相同内容统一起来，依据国家经济社会发展战略，统筹区域国土资源禀赋及开发利用、经济社会活动、生态环境治理和保护三者关系资源空间配置、开发利用管理和布局优化总体方案，是基础性、综合性和战略性空间计划。
本研究提出以国土空间计划为纲领，是处理计划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题最有效方法之一；是建立统一衔接、功效互补、相互协调国土空间计划体系关键基础；也是落实落实十八大提出“优化国土空间开发格局”主动尝试和实践。
二、中国外国土空间计划法律体系完善经验
国外空间计划体系从宏观到微观，从上到下构建了一个完整计划法律体系，这些法律为空间计划编制、协调和切实落实提供了可靠保障，凸显了空间计划强制性和约束性。各级计划编制全部是在上一级计划指导下编制，组成含有连续性体系。各个层面空间计划既能从整体区域角度进行考虑，又在进行下一级计划时依据其空间发展侧关键进行多种利益之间协调。同时空间总体计划还和专题计划相结合，法律要求正式计划和以问题为导向非正式计划相结合，使得空间计划体系愈加灵活和完善。每个层次空间计划全部有对应法律支持。具体来说，从20世纪30年代开始，发达国家就前后开展了国土整改和国土计划工作，把国土作为一个整体，由国家进行有计划开发和治理，效果显著。如英国是最早兴起空间计划发达国家，自 1909 年颁布《住房及城市计划诸法》以来，以后进行了数次制订和修订相关法律法规；德国于 1950 年经过了《联邦德国国土计划法》， 1998 年修订了《联邦德国国土计划法》，对空间计划方法、基础标准和任务和各联邦州制订 空间计划法律路径全部作了详尽要求， 年又修改了《建筑法典》，深入扎实了“区域发展之法制先行”思想；美国国土计划按计划范围分为流域综合开发计划、区域开发计划、城市计划等，按隶属关系分为跨州计划、各州计划和各县计划等；日本从 1949 年开始前后颁发了《国土综合开发法》、《国土利用计划法》、《国土调查法》、《土地基础法》等，以后又陆续制订了百余部国土开发直接法、间接法和配套法，形成了一套完整国土计划法律体系；韩国在近 40 年已经形成并确立了完整国土计划体系，它包含三个层次和两个部门计划体系。
中国国土空间计划工作实践较晚，1987年，中国出台了《国土计划编制措施》；，天津、深圳开展国土计划试点工作，包含国土开发利用、空间区划和布局、国民经济和社会发展等内容；，辽宁开展国土计划工作，包含国土开发利用和重大工程空间布局等内容；，中国开展了《全国国土计划纲要（～2030年）》编制工作，标志着中国全国性国土空间计划正式开启。据不完全统计，中国包含国土空间利用相关国家级计划有83个，到省配套计划有100多个，省、市、县三级计划纲要、关键专业计划有7300余个，但新时期人口、资源、环境面临严峻挑战，国土