文档介绍：土地出让金财政学
一、土地出让金的实质究竟是什么
土地出让金，顾名思义，它是一个与土 地和土地使用权相联系的新范畴， 是一个土
地财政问题。土地出让金，在社会主义宏观 调控中具有双重功能： 一是调节土地的利用, 改进和调整产业结构，包括一二三产业结构、 各业内部结构等，制约或促进经济发展；二 是土地出让金的分配，作为调整市场经济关 系的经济杠杆，调控在国家、土地所有者和 土地使用者之间合理分配土地收益， 调节市
场竞争关系等。
我国实行土地公有制，作为所有者，要 收地租。土地出让金，实际上就是土地所有 者出让土地使用权若干年限的地租之总和。 地租，是土地的所有权在经济上的实现形式， 即土地的价格。
在社会主义市场经济体制下，这个价格 可以资本化，从而使土地具有资本的形态。 土地之所以有价格，是因为在市场经济条件
下谁拥有土地所有权，谁就可以定期获得一 笔固定收入 地租。 这同有一笔资金存入
银行可以定期得利息是一样的。所以，土地 价格是资本化的地租。土地所有权，按照产 权经济学和法学理论可以分解为若干具体 的权利：如土地的田底权、田面权、使用权、 经营权、处置权、抵押权等。这些权利的主 体可以是合一的，也可以是相对分离的。在 相对分离状况下，每一项具体的权利都可能 参与地租的分配。土地出让金的功能，说到 底，就是保证平均利润率对经济的调节作用。 但必须看到，这里最关键的是土地所有者与 土地使用者之间地租的分配必须有一个
“度”的问题。土地所有者拿得多了，土地 使用者得不到平均利润，就会影响他的竞争 力和积极性，反之，土地所有者拿少了，土 地使用者有超额利润，就可能盲目投资，任 意扩张。两种情况都不利于经济的协调发展。 可见，合理分配土地出让金收益，必须明确 土地产权，建设土地市场，使地租、地价通 过市场显现。在我国土地公有制下，作为所 有者，要收地租，国家作为管理者，要收税 等等都表现为我国土地使用制度改革的选 择。
简言之，现行的土地出让金的实质，可 概括为它是一个既有累计若干年的地租性 质，又有一次性收取的似税非税性质的矛盾 复合体。
这里所说的累计若干年地租总和，本质 上是公有资产的所有者收入，是出让土地资 产使用权的收入。它是一种按市场等价交换 原则的市场交易行为。因而，土地出让金具 有地租而非税性质。税收是国家作为管理者 对纳税人为国家缴纳的经济义务， 具有强制
性、无偿性和固定性。土地出让金，将累计 若干年地租总和，采取一次性收取，则又似 有税收的非租性质。土地出让金自身就是这 样一个内在矛盾的复合体。也就是说，土地 出让金，是租非税，似税非税。
二、土地出让金成了 “第四财政”
土地出让金的上述性质，体现在以下几 个方面：
土地使用权出让合同约定的使用年限 的地租总和是一次性收取的。按照现行法规
规定：土地使用权出让的最高年限分别是： 居住地70年；工业用地50年；教育、科技、 文化、卫生、体育用地50年；商业、旅游、 娱乐用地40年；综合或者其他用地 50年。 我国法律规定城市土地是归国家所有， 国民
对土地拥有使用权。由于我国土地不能买卖， 我国实行土地批租制度并规定土地出让的 最低年限为40年和最高年限70年。土地批 租的最高70年限究竟根据何在？有的学者 称，这在某种程度上借鉴了香港的土地批租 制度。这主要是因为香港大部分土地是英国 1898年〈〈展拓香港界址专条》从清政府租让 新界得来。由于土地并非香港当局所有，按 法理在租借期满之后必须归还，所以在解决 土地流转问题时，香港实行了批租制度，即 在一定期限内转让土地使用权。 由于租让新
界的期限是99年，所以香港的批租年限没 有超过99年的。后来中英关于香港问题的 谈判又达成协议，最长的批租期限到期日不 能超过香港回归后50年左右。从国际上来 讲，土地批租90年和100年都有。我国的 这个规定居住用地70年限，主要是考虑居 住用地上的房屋建筑物，一般在 70年之后 基本上价值就会折旧到零。同时，这也与当 时对中国人预期寿命70岁左右等综合因素 有关。
现在的问题在于，土地出让金是地方政 府将40年或70年累计的地租采取了一次性 收取。这样，势必造成地方政府希望土地能 够“卖出”较好的价钱， 以利于改善公共服 务和城市基础设施。土地批租收益绐各级地 方政府的好处是显而易见的。 这种地方政府
一次性收取累计了 50〜70年的地租之总和 的土地出让金。说它是地租，但地租一般是 按年收取的；而将累计 50〜70年的地租一 次性收取这又似税。这样。土地出让金似税， 却非税，也就成了 “第四财政”。
地方政府获得的土地出让金有很大比 例是作为当年的地方财政收入并安排作财 政支出的，这样，实际上也即成了 “