文档介绍：政府机构改革:目标、风险与建议|第1
九届人大后产生的本届政府,正在进行机构改革,我们相信此次机构改革能够顺利而彻底地推行。只是,如果我们全力以赴地做一桩事情,就可能忽视其他。这就是所谓“成功中的失败”。笔者正是担心本次机构改革方案潜藏着的“成功中的失败”。
笔者的担忧于如下三个推断:
第一,本次机构改革的后果不是所谓“小政府”,而是一个更加现代的、官僚化(注:本文中“官僚”、“官僚化”一词均不含褒贬义。)的行政体系,一个意志统一、分工明确、令行禁止的政府,简言之,一个具有更强大执行(行政)能力的政府。政府将在空前的程度上左右我国经济社会的发展。
第二,理论和实践都表明,同一个等级组织不可能同时既拥有强大的执行能力,又保持高质量的决策能力。本次机构改革,在提高政府执行能力的同时,亦可能弱化其决策素质。决策的代表性将下降,同时决策层次将上移,决策压力集中到高层。其结果,决策风险将有显著的增大。
第三,为避免此种负面后果,必须在推进机构改革、强化行政体系执行能力的同时,建立一个相对独立、能力强大的政府决策体系。执行和决策相对分离,是政府管理学的一个普遍真理,适用于一切社会制度下的现代社会。在资本主义制度下,它表现为适应于资本主义多党制民主的“行政——议会”分权制衡体系。在社会主义制度下,应当把这种权力分离和共产党领导下的社会主义民主结合起来。一个可供首选的方案就是结合政府改革,强化人民代表大会的决策功能。
一
首先说明:本文中“政府”一词是指广义的政府,包括立法、司法、决策和执行等各分支(但是不包括各级地方政府),而不是狭义的、只包括行政分支的政府,后者可严格称之为“行政体系”或“行政分支”。
如果本次政府机构改革成功,我们可以断言,政府将对中国的社会、经济发展起到更为举足轻重的决定作用,超过以往任何时期。
与此相反,有一种流行的评论认为,这一轮机构改革,是要走向“小政府、大社会”的道路。根据九届人大精神,本次政府改革的四大目标可以概括为:转变职能(主要是政企分开),精简机构,明确分工,依法行政。表面看来,其中第一、第二条的确都似在
“简政放权”,在使政府变“小”。
但是,小的不一定是弱的,更何况职能转变和机构简缩,未必就是政府“变小”。
衡量政府大小的一个较客观尺度,应是政府财政支出的规模。作为一个人均收入极低的国家,近若干年来我国财政支出占GDP之比其实已不低且渐次扩大(注:关于财政支出的规模,有一种影响甚广的概念歧误。众所周知,前几年兴起的一种说法(王绍光,胡鞍钢),认为中国政府事实上已过分软弱,所谓“国家能力降低”、“诸侯经济”等等。此一说法依据是中国财政支出占GDP的比例(10%左右)远低于许多发达国家和一些发展中国家。
对此种观点有许多批评,都未能抓住要害:中国人均收入之低,决定了可能的公共支出比例之低。设若人均年收入3万美元时,必要的生活费用可能需5千美元,只占总收入17%,潜在可供公共支出的部分占83%,若实际公共支出是其一半,便达到了GDP的42%;但是人均年收入600美元的情况下,必要的生活费用可能就已达到450美元,潜在可供公共支出的部分占GDP的25%,若同样取其一半,%了。换句话说,衡量政府之大小,不应依据财政支出对GDP的比例,而应依据财政支出对潜在公共支出