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目标管理责任制:运作及其特征——对红村扶贫开发的个案研究何绍辉一、导论该制度运作的相应体制——压力型体制;并就压力型体制的内涵、运作特征、积极结果及所带来的韦伯曾经论证认为,科层制组织形式具有职责分明、分工明确和按章办事等特点⋯,该系列特征是科层制组织目标实现与组织机构运作的重要基础。他还认为,为了实现组织目标,组织常常“把为实现组织的目标所必须的日常工作,作为正式的职责分配到每个工作岗位”�。近年来,作为政府改革创新之举并不断得到强化的重要举措之目标管理责任制,其实质是韦伯所言之科层制特征的发展与再发展。作为目标管理的方式之一,目标管理责任制在当下中国组织管理与运作中极为普遍。作为政治组织形式的各级政府,为实现经济社会发展的预定目标与任务,各级政府之间、各政府组织内部及其单位与个人之间,制定了相应的目标及达到目标的计划、奖励乃至处罚措施。作为一种管理和组织方式,目标管理责任制不仅见诸于社会治安管理、计划生育、贫困治理和税费收缴等领域,亦可见于科学发展观活动、教师教育教学规划等工作中。学界对目标管理责任制的探讨,主要有“过程型”与“制度型”两种路径。就过程型研究路径而言。学者们主要从基层政权组织运作的角度,从其在基层政治运作中的具体实践、基本特征、运作方式及其运作逻辑等人手,来分析和探讨其具体运作特征及其实践逻辑。学者们注重的是对目标管理责任制之实际运作特征、运作方式、本质特征及其运作逻辑等问题的思考,他们欲通过对基层组织的具体运行机制的细致观察与缜密思考,来把握和理解目标责任制在基层组织中的运作及其基本逻辑。较早对此进行系统性探讨的当数荣敬本等人,他们通过对河南省新密市县乡两级人民代表大会的制度运行机制的研究,就中国各级政府所普遍采用的目标管理责任制进行了探讨,提出了支撑第�卷第��中国农业大学学报�缁峥蒲О��K!�文章以�『齑宸銎犊7⒏霭肝N谋荆�治龊吞教至俗P推谥泄�勘旯芾碓鹑沃频脑俗髀�辑及其主要特征。研究发现,目标管理责任制作为转型期基层治理中的基本策略与技术之一,是国家治理转型背景之下,对压力型体制和动员型政治的一种制度刨新,是转型期国家与社会关系调适的新形式。基层组织在实践中发明和采取了一系列应对目标管理责任制的非正式技术,在为目标责任制的有效运行准备了相应策略基础的同时,也为行政与政治的互嵌运作提供了可能。�丶�省�扶贫开发;目标管理责任制;压力型体制;国家与社会关系�崭迦掌凇���鹣钅俊�【作者简介】本文系作者主持的华中科技大学研究生科技创新基金项目�钅勘嗪牛篐���������慕锥��钅�批准号:����闹С帧�、博士研究生,邮编:���。��年�月��������������������.���一�一�
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任一利益连带’关系,从而在实际上创造出一种少见的政府间全面竞争的机制;这在达成推动地方矛盾和行为混乱等进行了具体探讨�。此后,众多学者在实地调查与经验分析的基础上,分析和论证了目标管理责任制在压力型体制下的具体运行及其影响,考察了基层政府是如何在压力型体制下运行的。比如徐勇、黄辉祥通过对河南省�绲母霭缚疾欤�冉沂玖四勘暝鹑沃圃诨�阏��的实际运作情况,也探讨了目标责任制在行政主控型乡村治理中的绩效问题�。另外,吴毅在对华中某乡镇政治运作的研究中,通过对作为乡镇中心工作之土地开发、招商引资及迎检等的观察与思考,分析和探讨了压力型体制与动员型政治运作方式的关系问题�。最近,王汉生、王一鸽通过对“国家权力如何下渗到基层社会,以及基层社会的社会动员和社会秩序何以达成”等问题的思考,探讨了作为基层政权实践逻辑的目标管理责任制问题,认为:“目标管理责任制是在当代国家正式权威体制的基础上创生出的一种实践性的制度形式;作为一种实践性的制度体系,目标责任制在上下级政府权威关系的基础上,引入了一种更具平等意涵的‘责经济发展与维持社会秩序两个基本目标以及推动地方政府改革与创新模式先行的同时,也产生了一些‘悖论性’的效果和问题。”¨。与“过程型”理解模式不同的是,“制度型”理解模式侧重考察的是组织管理与组织运作的具体层次、制度环境及制度沿革等问题,这主要以组织学、管理学和行政学等领域的相关学者为代表。比如,杨顺湘通过分析目标管理在实际运作与实践中所出现的问题,探讨了目标管理中的内部关系问题,认为“目标管理,融进了管理的能级原理,讲究信任下属,放权管理,一级管一级,这有效地克服了领导干部集权于一身,事无巨细,统包统揽的小生产的管理方式,有助于实现干部由命令型向信任型、由放任型向责任型、由耗散型向效率型、由依赖型向开拓型的转变”⋯。与此类似,周雪光通过对基层政府间的“共谋现象”的