文档介绍：审计研究简报
第24期
(总第254期)
审计署审计科研所 2012年12月4日
我国环保权力运行机制的审计分析
十八大提出要“加快建立生态文明制度,健全生态环境保护的体制机制,推动形***与自然和谐发展现代化建设新格局”。大力推进生态文明建设,努力建成美丽中国,要求在环保领域实行科学民主决策,坚持依法行政,加强对环保权力运行的监督制约,有针对性地解决突出问题,创造条件让人民群众监督环保工作。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势,已非常迫切地向审计机关提出了监督制约环保权力运行、推动完善环境体制机制的要求。
一、我国环保权力的整体配置与作用领域
现行环保权力运行机制实行统一监督管理与分级、分部门监督管理相结合。各级人民政府对辖区环境质量负总责,国家和地方分别设立环境保护部门,作为环境保护工作的统一监督管理部门。环保权力涉及以下领域:建立健全环境保护基本制度;重大环境问题的统筹协调和监督管理;落实国家减排目标的责;提出环境保护领域固定资产投资规模和方向、国家财政性资金安排的意见;从源头上预防、控制环境污染和环境破坏;环境污染防治的监督管理;指导、协调、监督生态保护工作;核安全和辐射安全的监督管理;环境监测和信息发布等。
当前,环境保护部与国家发展和改革委员会等八部委联合探索建立区域大气污染联防联控机制,与国家海洋局以及多个省(区、市)签署合作协议,与中央统战部合作建立国家环境特约监察员制度。先后建立由环境保护部牵头的松花江、淮河、三峡库区及其上游、海河等水污染防治部际联席会议,国务院九部委联合开展环保专项行动,进一步丰富了部际协作机制。随着环境保护部环境监察局和华南、西南、东北、西北、华东、华北六大环保督查中心的陆续成立挂牌,国家环境监察体系新格局正在形成。这些超脱于地方管辖的区域环保督查机构,有利于强化对地方政府的监督,有利于打破地方政府与环保部门的不当制约,增强了国家层面的监管和协调能力。
二、我国环保权力运行机制存在的突出问题
基于《环境保护法》第7条而建立起来的现行环保权力运行机制,在组织结构、职权结构等方面仍存在问题,只有继续完善环保权力运行机制,才能更好适应中国环境保护的实践。
(一)各部门之间存在权力交叉重叠问题。我国现行环境保护管理体制中,管理主体较多,各部门权力存在一定的重叠和交叉。同时,由于历史原因形成的部门利益格局,也使得部门之间相互协调沟通存在一些困难。根据《环境保护法》第7条的规定,我国环境管理机构除了国务院以及县级以上人民政府环境保护行政主管部门之外,还包括国家海洋行政主管部门,港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门,以及县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门等众多分管部门。统管部门与分管部门执法地位平等。两者仅在环境保护监督管理的分工上有区别,即监督管理的对象和范围有差异,但都是属于环境执法机关。《环境保护法》第7 条对统管部门与分管部门之间的关系并未具体的规定。在水污染防治、自然保护区管理、生物多样性保护、海洋环境保护、土壤污染防治等方面,因涉及到水利、林业、草原、海洋等分管部门的分工合作和依法制约,权力分散交叉现象依然存在,仍需进一步加强环境保护的统筹协调、统一监督力度。
(二)环保权力的合理边界不确定。环境保护管理不同一般行政管理,一定程度上它是一个特别的行政管理领域,其特殊性在于环境保护的利益在于未来,其受益于不特定的人,环保保护有巨大的边际利益,环境保护与经济发展在短时间内有一定冲突,因此,环境行政管理权的行使有其特殊性,有别于一般行政管理权的行使。一方面,在实践中,有些职能部门违反环保规定时,作为同级部门的环保部门很难给以必要的约制;对大多数的环境违法行为,环保部门只能给予警告、罚款等处罚,无强制执行权,对不履行环保法律义务的相对人,只能通过申请法院强制执行来迫使其履行义务,但法院由于种种原因难以执行到位,这给环保执法带来一定的难度,无形中降低了环保部门的执法能力。另一方面,尽管有必要突出环保在国民经济与社会发展中的重要地位,强调环保部门在环保标准、规范等制定上的排他性地位,强化环保部门在总量控制指标分配草案等领域的管制权限,但也要意识到,对环保部门的权限作出必要的强调与尊重,强化环保部门的地位与权力,这是社会公众向环保部门要求基本环境权利与环境服务的依据,而不应成为环保部门据以管制社会的手段。
(三)环保权力运行不规范。随着环境保护工作与经济活动的联系日益密切,环保部门的地位明显提升、权力逐年加大,一定程度上正成为滋生***的“高危行业”。比如,环境影响评价是环保部门综合利用法律、技术、行政和经济手段解决环保问题的重要手段,于是,相应岗位行政管理人员也就成为建设单位和环评机构的“攻关对象”