文档介绍：养老改革方案中国养老金顶层设计附解读点评
养老改革方案清华版全文
贯彻党的十八大报告关于“权利公平、待遇公平、规制公平”的精神,按照老龄社会的时间表,坚持“公平、持续、简便、效率”原则,用GDP的1%~2%,建立全覆盖的、全国统一的、分步实施的“国民基础养老金”和“个人储蓄养老金”二元结构养老金制度,具有安定民心、提高政府信誉和促进老龄社会发展的一举多得的功效。但是,挑战不在于财务问题,而在于价值取向和管理能力。需要树立“立足长远、分步实施、心中有数”三大战略。
目前企业职工养老保险混账模式(个人账户空账运行)的弊端如下:
(1)持续性差。企业负担重,即使将机关事业单位职工纳入养老保险,大约可以平稳运行8年。伴随人口老龄化,内部赡养比正在从1∶3降至1∶2,参保人增长率每降低1%,领取者每增加1%,平稳运行期即减少1年以上。
(2)公平性差。企业职工养老金费率高、替代率下降,居民养老金水平过低,机关事业单位养老金很尴尬,改变和不改变都有过不去的坎儿。目前,制度差异在助长人们“搭便车”的投机行为,职工企图搭乘机关事业单位养老金的便车,居民和失地农民企图搭乘职工养老保险的便车。如此下去,制度成本和管理成本都很高,还造成新的不公平。
(3)简便性差。按照人的身份划分不同的养老金制度,再由各地方政府制定实施细则,养老金制度被人为地复杂化了,难以统一口径和达成社会共识。养老保险统筹层级低,处于“中央点菜、地方政府埋单”的局面,地方政府出于财务压力而设置障碍,居民转移携带养老保险关系难,不利于劳动力合理流动、家庭团聚和子女照顾老人。
(4)效率性差。如果自1998年以来基本养老保险个人账户资金进入市场投资运行,按照全国社会保障基金(理事会业绩)年化收益8%计算,截至2011年,(等同一个基金市场)。人社部的信息显示,(视为个人账户资金)。可见,年均损失投资收益1000多亿元是个事实。更严重的问题是,新一届政府正在陷入职工养老保险待遇年增10%的陷阱,难以自拔,越来越背离了政府保基本的原则。
老龄社会的养老金文化应当是二元结构的,即“自己存点、向孩子要点”。目前中国面临两个选择:(1)一步到位的方案是建立全覆盖的“国民基础养老金”和“个人储蓄养老金”; (2)过渡方案是维持养老保险模式,分离现行“养老保险统筹基金”和“养老保险个人账户”,分别运行职工养老保险和居民养老保险两个计划,日后再进行整合。其实,我国城乡居民“政府补贴+个人储蓄”的模式已形成农村包围城市之势,企业职工养老保险“统账结合”本是政策初衷,公共部门“免费退休金”时过境迁且亟待退出,中国养老金“调结构、建机制、大整合”已有基础。养老金制度规划至少提前20年作出,中国已经进入老龄社会,且发展速度较快,不可再贻误时机。
本文主张一举解决如下问题:一是降低企业负担、适度界定财政负担和政府责任、维持个人缴费、增加市场收益;二是统一制度安排,明确中央政府和地方各级政府的责任,消除居民搭便车的动机,提高制度管理效率和减少制度管理成本,方便居民转移携带,促进养老金融发展和劳动力合理流动。为此,顶层设计要提供一步到位的、一揽子的“国民基础养老金”和“个人储蓄养老金”方案,包括管理体制、运行机制、税费制度、领取年龄、经办机构、居民档案、信息系统等问题。继而,制定分步实施计划,给社会一个科学合理的养老金规划,促进社会共识,人民一定会配合政府实施改革。
战略一:养老金顶层设计应具有战略高度和长远目标
老龄社会是消费拉动(爷爷奶奶埋单)和课题推动(爸爸妈妈劳产率高)的时代。
中国在2000年进入老龄社会,老年赡养比1∶10;约在2025年进入深度老龄社会,老年赡养比1∶5;在2035年进入超级老龄社会,老年赡养比1∶2~3。基于人口学视角,中国老龄化并不严重;基于公共管理学视角,由于就业、低收入、领取养老金的年龄过早等问题,实际老年赡养比在2010年以前即不足1∶5,提前进入了深度老龄社会;基于养老金制度安排的视角,至少提前20~30年调整养老金结构和领取养老金的年龄,中国已经错过了15年。美国在1974年颁布《雇员退休收入保障法》,距离深度老龄提前了40年。澳大利亚在1991年实施《超级年金法》,距离深度老龄社会提前了25年。因此,上述两个国家的老龄资产结构比较理想,即政府转移支付1/3,劳动收入1/3,财产性收入1/3。劳动人口负担较轻,老龄人口仍有贡献。我国六普数据显示:依赖政府转移支付养老的占29%,依赖家庭养老的占49%,处于严重的未备先老的局面,亟待通过养老金结构调整,改善老龄人口的资产结构。
经过2013~2015年准备期,在“十三五”规划期间(2016年)开始分步实施二元结构养老金