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《行政诉讼法》第41条规定“提起诉讼应当符合下列条件:(1)原告是认为详细行政行为侵扰其合法权益的公民、法人或者其他组织;(2)有明确的被告;(3)有详细的诉讼恳求和事实依据;(4)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《若干说明》第27条规定,“原告对下列事项担当举证责任:(1)证明起诉符合法定条件,但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外;(2)在起诉被告不作为的案件中,证明其提出申请的事实;(3)在一并提起的行政赔偿诉讼中,证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实;(4)其他应当由原告担当举证责任的事项。” 从以上规定可以确定地说,原告在行政诉讼中也担当举证责任。但这个举证责任只是推动责任。原告对起诉符合法定条件负举证责任,包括证明详细行政行为的存在,与详细行政行为有利害关系,是适格的原告、被告等。这是启动行政诉讼程序的前提。笔者认为原告只对上述4款负举证责任。其中对第1款学术界有分歧看法,且《行政诉讼法》第41条已经规定,此款不属举证责任,只是起诉的条件。起诉的条件之一就是“有详细的诉讼恳求和事实依据”,那么这里的事实依据也就是举证责任之中的事实依据,所以说把起诉的条件算做原告的举证责任较为恰当。 《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《证据规定》)第4条和第5条与《行政诉讼法》、《若干说明》的上述规定有所不同,表现在:一、不须要原告举证的状况:1被告依职权主动履行法定职责的;2、原告因被告受理申请的登记制度不完备等正值事由不能供应相关证据材料并能作出合理说明的。……其次,《证据规定》明确了被告认为原告起诉超过法定期限的,由被告担当举证责任。第三,《证据规定》取消了“一并提起的行政赔偿诉讼中”的限制,规定为:在行政赔偿诉讼中,原告应当对被诉详细行政行为所造成的损害事实供应证据。 综上,原告在行政诉讼中供应证据仅限于下列情形: 公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时,应当供应其符合起诉条件的相应的证据材料。详细而言就是《行政诉讼法》第41条的规定:提起诉讼应当符合下列条件: 第一、证明起诉符合法定条件,原告是认为详细行政行为侵扰其合法权益的公民、法人或者其他组织,证明在诉讼时效内起诉,但被告认为原告起诉超过起诉期限的由被告担当举证责任。笔者认同有的学者认为:原告对起诉期限的证明责任是一种推动责任,只有在被告对原告起诉已超过法定期限的劝服责任举证完成以后,原告才负反证的举证责任。[1] 其次、有明确的被告; 当事人不服经上级行政机关批准的详细行政行为,向人民法院提起诉讼的,应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。 行政机关组建并赐予行政管理职能但不具有独立担当法律责任实力的机构,以自己的名义作出详细行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以组建该机构的行政机关为被告。 行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的状况下,以自己的名义作出详细行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以该行政机关为被告。 法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织,超出法定授权范围实施行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以实施该行为的机构或者组织为被告。 行政机关在没有法律、法规或者规章规定的状况下,授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的,应当视为托付。当事人不服提起诉讼的,应当以该行政机关为被告。 复议机关在法定期间内不作复议确定,当事人对原详细行政行为不服提起诉讼的,应当以作出原详细行政行为的行政机关为被告;当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的,应当以复议机关为被告。 第三、有详细的诉讼恳求和事实依据;在起诉被告不作为的案件中,证明其提出申请的事实;在一并提起的行政赔偿诉讼中,证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实;在起诉被告不作为的案件中,原告应当供应其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外:1、应当依职权主动履行法定职责的;2、因被告受理申请的登记制度不完备等正值事由不能供应相关证据材料并能够作出合理说明的。在行政赔偿诉讼中,原告应当对被诉详细行政行为造成损害的事实供应证据。 第四、属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 各级人民法院行政审判庭审理行政案件和审查行政机关申请执行其详细行政行为的案件。特地人民法院、人民法庭不审理行政案件,也不审查和执行行政机关申请执行其详细行政行为的案件。 (三)人民法院依职权调取证据的情形 我国行政诉讼法为了弥补原告举证实力的不足,导致原告的合法权益不能得到法律的爱护。为了保障国家利益、公共利益或者他人合法权益,也为了保障行政诉讼的正常进行。设定了人民法院依职权调取证据的制度。人民法院依职权调取证据和当事人举证构成了我国证据制度的两个方面,也是证据来源的两个途径,在实践中有不少证据是原告不能取得的,一些证据只有法院依职权才能获得。 在法院调取证据这种特别的举证程序中,结合审判实践,笔者认为应当留意以下几个问题:1、须依法定程序进行,要处理好法院调取证据和当事人举证之间的关系。2、对于不主动取证将导致证据消逝或者以后很难取得的状况下,可依行政诉讼法第三十六条的规定,实行证据保全。3、即法院在调取证据时要处在一个适当的地位上。在不涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益,行政诉讼正常进行的状况下,必须要有原告的申请,并且有合法的理由。同时,法院依职权调取的证据也要经过当事人当庭质证。4、法院依职权调取的证据只能是对原告举证实力的补充,不能代替被告对其作出的详细行政行为而应负的主要举证责任。 我国行政诉讼法律对行政诉讼中人民法院***做了如下规定: 《行政诉讼法》第34条、《若干说明》第29条、《证据规定》对人民法院调取证据作了详细规定。 上面就一般行政诉讼中原、被告的举证责任、特定状况下人民法院经原告申请或依职权***,作了比较全面的论述。因我国行政诉讼相关法律对不作为行政诉讼案件、行政赔偿案原、被告双方的举证责任有些特别的规定。下面特地就不作为行政诉讼案件举证责任和行政赔偿案件的举证责任进行论述。 二、不作为行政诉讼案件的举证责任安排 什么是行政不作为状况比较困难,理论界也没有统一的说法,大致有以下几种:第一,行政不作为是指行政主体及其工作人员有某种作为的法定义务,并且具有作为的可能性而在程序上逾期有所不为的行为,其后果表现为行政主体及其工作人员末依法应作为行为,因而必定是违法的;[2]其次,行政不作为是指行政主体负有某种法定的作为义务,在应当为之且可能为之的状况下,却拒绝履行的一种行为方式;[3]第三,行政不作为是指行政主体依公民、法人或其它组织的合法申请,应当履行相应的法定职责,却不履行或拖延履行的一种行为方式;[4]第四,不作为是指行政机关在法定期间内或合理的期间内不赐予答复或未作出任何行为,前提是行政机关在确定期限内没有任何作为。[5]笔者赞同第四种说法。 在起诉被告不作为的案件中,原告应供应其在行政程序中曾提出申请的证据材料。被告不作为案件多属依申请的行政行为,以相对人提出申请为前提,没有申请人的申请行政机关不得从事该行为。因此,对依申请的行政行为,既然原告起诉被告不作为,他就应当供应证据证明自己在行政程序中曾向行政机关提出过申请,否则其要求被告履行法定职责就失去了基础。不过,只要原告证明其提出过申请,被告就应当证明其不作为符合法律规定。起诉被告不作为的案件中由原告供应证据的情形仅限于依申请的行政行为,不包括行政机关应当依法主动履行职责没有履行的情形。 行政诉讼是以对被诉详细行政行为进行合法性审查为核心的诉讼,在起诉被告不作为的行政诉讼中,就是以对被告的不作为行为的合法性审查为核心的诉讼。不作为行政诉讼的要素如下: 第一、具有可诉性;必需是法律法规规定属于是行政诉讼范围内的不作为行为,即必需是详细行政行为的不作为。行政机关不作为也是行政机关作出的详细行政行为,只不过是一种消极的行政行为,是一种特别表现形式的详细行政行为。 其次、诉讼原、被告恒定:详细行政行为的相对人也即作为社会个体的公民、法人恒定为行政诉讼的原告,而作出详细行政行为的行政主体恒定为行政诉讼的被告。 第三、诉的标的:在不作为行政诉讼中,诉讼是由行政主体的不作为详细行政行为引起的,诉讼标的也就是由于行政主体的不作为而在相对人与行政主体之间产生的行政法律关系。 第四、诉讼理由:不作为行政诉讼中,诉的理由是作为原告的相对人认为行政主体的不作为行为违反法律规定,侵害了自己的合法权益。 依据《证据规定》第4条第2款的规定,由被告负举证责任。原告主见行政机关对申请应予答复,被告对不答复的合法性负举证责任。原告主见行政机关应履行其实体上的法定职责,行政机关对其不履行或怠于履行的合法性负举证责任,假如被告的法定职责客观上并不明确,其举证责任并不确定完全有被告担当。行政机关的法定职责不明确时,法院也很难判定行政机关应否履行。 在起诉被告不作为的行政诉讼中,各方当事人举证责任的详细安排如下: (一)被告负举证责任的范围 第一、假如被告认为原告起诉已超过法定期限,被告负举证责任。《若干说明》第27条规定,在起诉被告不作为的案件中,证明向行政机关提出申请的事实的举证责任应当由原告担当。但是,假如被告反对,被告认为原告起诉超过起诉期限的举证责任由被告担当,《证据规定》第4条第3款规定:“被告认为原告起诉超过法定期限的,由被告担当举证责任。”被告应当供应证据证明其接到申请的时间、立案的时间、告知诉权或起诉期限的事实,以证明原告的起诉已超过法定期限。 其次、被告对不作为行为的合法性负举证责任。这样规定符合行政诉讼规定的被告对被诉详细行政行为的合法性负举证责任的一般原理,因为行政不作为也是行政机关的详细行政行为。被告的举证详细为:a、行政机关的不作为不是详细行政行为,不具有可诉性;b、被告已经在法定期限内对原告申请的事项作出了处理,对作出处理的法律文书也已合法送达。供应法律文书和送达回执手续。 第三、被告申请登记制度不完备时,由被告担当举证责任。依据《证据规定》第4条第2款的规定,原告因被告受理申请的登记制度不完备等正值事由不能供应相关证据材料并能够作出合理说明的,由被告负举证责任。原告主见行政机关对申请应予答复,被告对不答复的合法性负举证责任。 (二)原告负举证责任的范围 原告的起诉要符合法定的起诉条件。《证据规定》第4条第1款规定:“(1)原告是认为详细行政行为侵扰其合法权益的公民、法人或者其他组织;(2)有明确的被告;(3)有详细的诉讼恳求和事实依据;(4)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。” 1、供应原被、告双方身份证明。这是任何诉讼都进行的前提。 2、证明原告与被告的不作为行为之间存在法律上的利害关。原告起诉时首先应当证明的是其是与被诉的不作为行为有利害关系的公民、法人或其他组织。 3、证明其向被告提出过申请的事实,假如被告申请登记制度不完备时,只须要说明详细理由。假如被告依职权应主动履行法定职责的,原告不须要举证。 《证据规定》第4条第2款明确规定:“在起诉被告不作为的案件中,原告应当供应其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外:(一)被告依职权应主动履行法定职责的,(二)原告因被告受理申请的登记制度不完备等正值理由不能供应相关证据材料并能够作出合理说明的。” 三、行政赔偿诉讼的举证责任安排