文档介绍：土地征收初论
土地法律制度是以土地所有权为核心而构建起来的。我国土地的国家所有权和集体所有权的二元结构,使得我国土地法律制度具有其自身的特点。作为土地所有权发生根据的土地征收法律制度亦如此。一般意义上的土地征收,为国家对个人土地所有权的征收;而我国的土地征收,则是国家对集体土地所有权的征收。简言之,我国的土地征收实质上即集体土地征收。(注:梁慧星主编:《中国物权法研究》(上),法律出版社,1998年版,第332页。)土地征收作为土地法中的一个基本制度,对社会经济生活及民事主体的财产权都具有重要的影响。另外,由于土地是稀缺资源,对其征收即意味着对土地资源的重新利用,从资源利用的效益最大化出发,也有必要对土地征收持十分谨慎的态度。从现实的土地征收法律制度出发,探讨土地征收及其引发的法律问题,对土地征收法律制度的完善及土地权利的保护不无裨益。
一、土地征收与土地征用土地征收与土地征用具有相似性,但并非同一概念。两者的相似性,在于土地征收和土地征用都是国家以公权力强制地对他人的土地权利予以剥夺,使得他人的土地权利因征收或征用而消灭或终止。一般认为,土地征收为国家根据公共利益需要而行使公权力,以补偿为条件,强制取得他人的土地所有权,他人的土地所有权因国家的征收而消灭。(注:这方面的见解一般相同。如梁慧星主编:《中国物权法研究》(上),法律出版社,1998年版,第330页;张曼隆:《土地法》,台1996年版,第494页。)如他人的土地所有权并不消灭,则不能谓之征收。就土地征用而言,则是国家因公共事业的需要,以给予补偿为条件,对他人土地所有权以外的土地他项权利为利用,待特定公共事业目的完成时,仍将土地归还原土地所有人。(注:张曼隆:《土地法》,台1996年版,第494页。)他人的土地所有权并不因国家的征用行为而消灭。
在现代法制国家,无论是土地征收,还是土地征用,皆需要有明确的法律依据,自不待言。土地征收或土地征用具有明确的法律依据,一则可以使政府行使公权力时须依严格的程序防止国家权力对他人财产权进行不适当干预;二则可以使土地所有权人或土地他项权利人在顾及国家公共需要的前提下,通过法律途径寻求救济,获得公正、必要的补偿。
名义上,我国现行法基本上仅涉及土地征用。《宪法》规定,“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用。”(注:《中华人民共和国宪法》第十条。)《国家建设征用土地条例》即称,该条例的规制对象为土地征用。(注:该条例颁行于1982年,现在仍然生效。)原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》规定了农民集体土地所有权可因
“国家征地”而发生变更。(注:原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条。)在这里,农民集体土地所有权的变更是由于土地的征收还是征用不甚明确。若依通说,“国家征地”应理解为国家对集体土地的征收,因为它引起了集体土地所有权的变更。若依现行法的规定,则是对集体土地的“征用”。宪法、法律和法规并未规定“征收”,而只规定了“征用”。另外需要看到,土地征收也是曾经施行过的。(注:《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定,“农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国家的土地”属于国家所有。)
实际上,现行法所规定的土地“征用”确实引起了土地所有权的变更,即集体土地所有权变更为国家土地所有权。《土地管理法实施条例》即规定了“国家依法征用的土地”属于国家所有。《确定土地所有权和使用权的若干规定》亦明确了“国家建设征用的土地,属于国家所有。”(注:《国家建设征用土地条例》第五条。)这样,现行法的土地征用客观上就是一般所指的土地征收。
现行法名义上为土地征用,实际上却是土地征收。无论是土地征收,还是土地征用,都是国家凭借公权力对他人土地权或土地他项权利予以强制性剥夺,但这种强制性剥夺须以存在公共利益为条件。公共利益具有较为广泛的范围。国防、交通事业、水利事业、公共卫生、教育、政府机关及慈善事业等,即其适例。公共利益并非都具有永久性,如军事工事可因特定军事目的已完成而无存在的必要。在此情况下,是否无需将他人的土地所有权予以强制征收而是对他人的土地他项权利予以征用,并非无考虑的余地。从公共利益的性质及需要出发,对具体的公共利益事项予衡量,将土地征收和土地征用予以恰当划分,使集体土地所有权不致遭受国家公权力的过分干预,应是保护土地资源的一项重要内容。对土地征收和土地征用予以界定,将土地征用从土地征收中分离出来,使土地征收名副其实,是物权和土地立法中应注意的一个问题。
二、土地征收的性质土地征收为国家凭借公权力对集体土地所有权予以强制剥夺,不以集体土地所有权人的同意为必要条件。这正如《国家建设征用土地条例》所言,“国家建设征用土地”,“被征用社队干部和群众应当服从