文档介绍：合村并组对乡村治理的影响
——基于辽宁省凤城市C村的调查
本文是基于2012年暑假笔者对辽宁省凤城市C村为期20天的社会调查而引发的对合村并组政策的思考。C村在2003年10月由原X村和原B村合并而成,调查中我们发现,合并村C村在村庄治理中出现了一系列问题,其中有些是合村并组的通病,有些则是由合村引起的地方特殊矛盾,不管是共同性的问题还是特殊的地方矛盾,都值得反思。
一、合村并组的背景和原因
(一)税费改革要求缩减村干部数量以降低村级支出。
2000年国家取消了农业税,村级组织收入大大减少,为了减少村级支出,减轻农民负担,旨在减少村干部数量以减低村干部报酬总支出的合村并组政策出台。
减轻农民负担是税费改革的主要目的,压缩村级组织开支便成为解决村级财力不足问题的主要办法。对于无集体经营收入的农村来讲,农业税附加和农业特产税附加便成为税费改革后村级收入的重要来源,村干部报酬、五保户供养和办公经费是其必须满足的开支。由于五保户供养和办公经费占村级开支的份额小并且不能任意压缩,减少村干部数量从而减少其总体的报酬支出就成为压缩村级开支的主要途径。
(二)村干部工作内容的转变和难度下降使得减少村干部数量成为可能。
上世纪80、90年代,村干部的主要工作任务包括计划生育、收农业税、发展生产、党员建设等。税费改革以后,村干部的工作内容转变为上报困难户、发低保等,工作难度极大降低,使得缩减村干部数量成为可能,为合村并组的推行提供了契机。
二、合村并组对乡村治理的正面作用
(一)有利于提高农村公共产品的供给水平和服务质量。
合村并组有利于集农民群众的合力来进行合并村的整体建设,在防止旱涝灾害、发展农田水利、建设公益项目等方面形成互帮互助的友好联系。且合并村公共建设项目的经费现在由参与合并的村落按照一定的地方标准共同承担,这就减轻了村庄的财政压力,起到村民互助的作用。从公共建设的角度来讲,合村并组在一定程度上有利于提高村庄公共产品的供给水平和服务质量。
(二)有利于充分发挥村干部的工作效能。
合村并组后,村干部的数量直接减少,原先一个行政村一般有5名村干部,而合并村按照村庄人口比例分配干部名额,一个大合并村共有5名村干部。我们调查的村庄C是由原X村和原B村两村合并的,由于两村财务分开,且限于村干部名额的限制,合并村的妇女主任(B村人)兼任了B村的会计工作,一人承担两份工作,使村干部的工作内容更加充实。虽然有些合并村落内部是分开管理的,但是分开的村庄出现问题,合并村的干部都有不可逃避的责任,这也在很大程度上激发了村干部的工作效能,起到对合并村中各原始村的工作相互监督的作用。
三、合村并组对乡村治理的负面影响
(一)增加了村级公务的管理成本和办事程序。
合村将几个独立的村庄整合在一起,组成一个新的行政组织,貌似可以降低乡村社会的管理成本,但实际上,合村并组在一定程度上反而增加了村级公务的管理成本和办事程序。由于许多小村的村干部角色由村长降为某委员,失去了许多程序化的权利,这样,老百姓办事就增加了成本,本来在X村当天能处理完的事情,现在需从X地到B地加盖公章、申请、审核等,能否当天办完还得靠运气。
(二)因集体资源、债务问题易引发合并村内部矛盾。
由于各个合并村的集体资源多寡不均,各个村落的村级债务也不统一,面对这些实际利益问题,处理不当很容