文档介绍：城乡一体化规划论文
建立城乡一体化最低生活保障制度的路径选择
摘要:最低生活保障制度在我国经济转型和体制改革的过程中应运而生,它既是对传统社会救济制度的发展与补充,也成为我国当前以及今后较长时期内进行扶贫减贫的制度保障。然而,随着低保制度全面普及工作的开展,城乡之间的制度差异日益凸显,严重制约了该制度的保障效果。为此,要建立以完善农村低保制度为重点的城乡一体化最低生活保障制度;准确定位救助理念、强化管理制度;实行阶梯模式救助和差异性资金筹集;建立专业化的管理岗位和人才队伍,绩效与监管并重。
关键词:低保制度;社会救助;城乡一体化
最低生活保障制度(以下简称“低保”)作为我国社会救助制度的核心项目和社会保障制度的“最后一道防线”,是政策制定者和专家学者较为关注的热点问题。概括国内学者的研究,主要聚焦在三个方面:一是从反贫困的角度论述了建立低保制度的迫切性与可行性,呼吁把农村低保纳入国家统筹视野(王思斌,2007;[1]洪大用,2005;[2]杨宜勇等,2006[3]);二是探索适合地方及城乡特点的低保对象识别方法,目的在于为该制度的全面推进提供必要的技术储备(张时飞,2007;[4]关信平,2006[5]);三是从对贫困进行评估的视角探讨了贫困阶层生活状况的改善策略(徐月宾等,2007;[6]王祖祥等,2006[7])。从学者的研究成果看,主要集中在低保制度建设的必要性、可行性及政策效果上,对经济发展不平衡的区域如何进行差异性救助的研究尚显不足。本文通过对城乡低保制度实施现状的比较分析,探讨如何实现地区差异性原则基础之上的低保制度城乡一体化。
一、我国城乡低保的政策推移
(一)传统社会救济的替代产物
计划经济时期,我国城市企事业单位职工享有普遍的“就业保障”,农村由生产队负责农民的生老病死,社会大多数成员都能通过就业或劳动获得相应的保障,余下的贫困群体有一大部分通过家庭和互助维持生存,再余下的仅是少数的无依无靠的边缘群体,如“三无”人员、“五保户”等,这些人群构成了传统社会救济的主要对象。然而,随着计划经济体制向市场经济体制的转变,以下岗失业人员为主体的城市新贫困群体大量涌现,企事业单位集体福利的保障功能也越来越弱,城市社会救助的任务明显加重;在农村,家庭联产责任制取代了集体经济,农民生活风险增大,“五保”制度也因缺乏资金保障面临严重困境。在此背景下,亟须建立新的救助制度替代传统的救济制度,以缓解日益突出的贫困问题。于是,1993年,低保制度在上海首创,并拉开了中国城市社会救济制度改革的序幕,其后,在民政部的推动下,各地纷纷开始试点探索。[8] 这一地方性试验与探索阶段一直持续到1999年国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》并开始从中央预算对城市低保进行投入为止。
(二)扶贫减贫的全新制度保障
1999年《城市居民最低生活保障条例》的正式发布和中央财政对绝大多数省份低保补助的下拨,标志着低保制度的建设结束了地方试点与探索阶段,开始进入以中央为主导的崭新时期。具体而言,这一时期的低保制度又可以划分为两个发展阶段:第一阶段是指从1999年到2006年,中央主导下以城市为核心的制度建设阶段。在此期间,城市低保取得跨越式突破,保障对象和资金投入都大幅度增加,较短时间内基本实现了
“应保尽保”,并通过“分类施保”等措施逐步规范、完善与提高。同期的农村低保却成为被遗忘的角落,一度停滞甚至倒退,虽然2004年《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》重申“有条件的地方,要探索建立农民最低生活保障制度”,但仍是地方各自为战,中央既无政策也无资金支持。第二阶段是指从2007年至今,中央主导下迈向城乡一体的制度建设阶段。随着2007年《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》的发布,全国性农村低保制度确立并和城市低保制度一起,向着城乡一体的方向不断迈进。[9]这不仅对我国社会保障制度的完善和城乡协调发展产生了积极作用,而且标志着国家开始重视全体公民的生存权,对维护和促进社会公正也意义重大。由表1可以看出当前我国城乡低保制度的普及情况。
可以看出,由初期救济政策的替代措施发展成为后来扶贫减贫的制度保障,低保制度由城市扩展到农村,使狭隘的、不稳定的道义性救助发展成为广覆盖的、稳定的制度性救助,有其明显的进步实效。但是,随着我国城市化进程的加快和社会转型的深化,现行制度在若干环节显得力不从心,尤其是城乡低保的制度失衡问题突出,要想实现该制度的可持续发展,必须要尽快解决相应问题,并促成制度的城乡一体化。
二、现行城乡低保制度的比较分析
我国的社会结构、政治及经济制度的失衡导致了低保制度的城乡不协调。这种非均衡的社会救助模式不但难以发挥其应有的保障功能,反而进一步加剧了二元社会的恶性循环,对