文档介绍：解读《国有土地上房屋征收与补偿条例》
薛刚凌
中国政法大学法学院院长、博士生导师
主要是针对新颁布的《国有土地上城市房屋征收与补偿条例》的有关内容,今天主要介绍三个方面的内容:
第一、制订《征收和补偿条例》的背景和过程;
第二、《条例》的主要内容;
第三、学****和落实《条例》中要注意的问题。
制订《征收和补偿条例》的背景和过程
背景
我们国家的城市建设从50年代就已经开始,一直到80年代我们实际上都是在计划经济的框架里面运行,所以那个时候虽然也有城市建设、房屋拆迁,但大都是靠行政命令的方式,或者说内部的隶属关系,靠这样的方式来运行,所以说没有什么太大的问题。
到了80年代末,我们国家随着经济体制的改革,城市化的建设开始提速,所以这个时期到了80年代末、90年代初就有了一些拆迁上的问题。所以在1991年国务院制订了一部条例,就叫《城市房屋拆迁管理条例》。这部条例主要是规范城市建设中的一些拆迁行为,那个时候的拆迁问题也不是很突出。那时私人所有的房屋是非常少的,我们的商品房制度是从1998年开始的。所以这以前都是公共所有的房屋,所以城市拆迁的问题还不是非常的突出。
但是到了90年代末,随着商品房制度的开始推行,城市的建设进入了一个新的阶段。在90年代末我们遇到的一个非常大的问题,就是城市建设的资金短缺,需求量又很大,而政府在这个时候所能提供的支持也很有限。所以这一对矛盾就是“城市发展的需要和资金短缺、老百姓需求之间的矛盾”,所以当时的模式就是政府出政策、由开发商来出资金的城市建设模式。城市建设开始出现了新的机制,原来这个条例就有点滞后了,所以到2001年国务院又修订了《城市房屋拆迁管理条例》,对相关的拆迁行为进行了完善。但是原来的条例主要是以拆迁环节为规范对象,至于谁可以征得房屋,包括前期的补偿这些问题在原来的法条中并不是十分的受到重视,因为立足点是以拆迁为规范对象的,所以在条例的名称里有充分的显现出来。
但是自新世纪以后,随着大规模的城市建设,拆迁、征用房屋的事情是越来越多。应该说2001年的这部条例也和现实的需求离的很远了,赶不上城市发展的需要。
一方面是城市房屋建设的需求和老百姓的权益在这个时期随着商品房、个人私有住房制度的逐渐完善,所以在拆迁者和被征用之间的矛盾也非常突出。尤其我们从2004年宪法修订以后,强调对私有财产的保护。《宪法》明确规定,只能因为公共利益才能够征收私人的财产,而且要给予补偿。另外在2007年《物权法》明确规定了,只能为公共利益才能够征收私人的财产,并且要给予相应的补偿。在2007年修订的《城市房地产管理法》也已经明确授权国务院就房屋征收的问题制订相关的行政法规。
应该说2001年的条例随着形势的变化,一方面和现实的需求不相匹配,另一方面也和新的宪法条文和《物权法》以及《房地产管理法》的规定出现了不一致的情况。因为原来我们的《城市拆迁管理条例》是不区分公和私的,无论是因公拆迁还是因私拆迁,都是使用这样一个条例,而且都是同样的程序。而且在这个条例里面实际上政府是管理者,而拆迁的主体、征用的主体实际上都不是政府自身,或者说从制度设计上来讲,把政府设计为管理者,而不是当事人。所以这部条例和《宪法》、《物权法》、《房地产管理法》有着严重的冲突。
所以从法律的位接来讲,也是必须要调整,下位接的法律要与上位接的法律相一致,这也是和新世纪以来日益增长的人们的维权意识也有关系。几个方面的原因,城市建设的需要、公共利益的需要,保障被征收人合法权益的需要,化解社会的冲突。因为这些年因为拆迁问题引发的恶性事故有很多,甚至于为了阻止拆迁有***的,有各种各样的暴力事件,所以在一定程度上造成了政府和老百姓,和社会之间的裂痕。政府有它的苦衷,老百姓有老百姓的不满,所以这里面确实是产生了大量的冲突。
所以修订或者说重新制订一部关于城市房屋的征收补偿条例就非常的必要,它是一个社会发展的需求。实际上,我们叫做新的征收和补偿条例,这个说法严格来说不太准确。确实我们是在原有的城市房屋拆迁管理条例的基础上是修订而来,其实在某种意义上它是一种新的制订,不是一个叫新的征收管理条例,这两者之间有一定的关联,但是实际上立法的角度和规范的角度发生了非常大的变化。
新的条例是从2007年,也就是《物权法》制订的时候就开始制订这样的条例,应该说从2007年初就开始启动,中间经历了三、四个年头,2011年的1月19日,国务院原则通过,于21日正式对外发布,而且自发布之日起就开始生效。
法律制订的过程
这部法律制订的过程应该说还是很值得去回味的,因为在这个过程中参与的程度是非常高,学术界、社会的相对人或者老百姓,还有各个部门包括经济学界、评估的行业、政府、城市建设的部门等等,参与的政府部门之多,包括社会关注的程度之高都是空前的