文档介绍：
中华人民共和国人民调解法评析
范
愉
摘
要
中华人民共和国人民调解法( 以下简称
人民调解法) 的颁行是我国当前社会治理的需要,
将开启我国多元化纠纷解决机制建构的新起点。其立法过程中不仅涉及了诸多利益的博弈, 还贯穿着许多重要
的理念冲突。立法机关在司法化与民间化、群众性与职业化、统一与多元、灵活适宜与规范程序、垄断与开放
等不同选项之间, 较充分地听取了各界的意见, 经过集思广益, 在草案的基础上作出了相对合理的抉择, 使这
部立法具有了务实、开放等特点和一定的前瞻性。当然, 作为一部法律,
人民调解法并不能解决所有急需解
决的问题, 在其实施中仍存在一些不确定因素, 而法学界也必将提出各种意见。本文在探讨这一立法过程及其
主要成就的同时, 对其发展前景和问题进行了分析。
关键词
人民调解
立法
多元化纠纷解决机制
民间性
作者范愉, 法学博士, 中国人民大学法学院教授。
人民调解制度作为一种融合了我国传统资源与体制特色的纠纷解决机制, 在改革开放以来经历
了否定之否定的过程, ! 进入新世纪之后, 基于社会治理和纠纷解决的实际需求, 人民调解重新得
到重视, 并进入了立法日程。∀实际上, 制定
人民调解法的原因并非完全因为这方面缺少法律
规制或法律层级低, 不仅有 1954 年、1989 年、2002 年制定颁布的相关行政法规和规章, 而且 1982
年
宪法和村居委会组织法以及
民事诉讼法都对人民调解作出了专门规定。然而, 由于这些
法规之间存在微妙差异, 导致社会对人民调解的定位及其在法治中的作用产生了各种误解, 人民调
解在实践中确有错位和混乱, 尤其是出现了行政化和司法化倾向。# 因此, ∃完善人民调解制度,
规范人民调解活动, 及时解决民间纠纷, 维护社会和谐稳定% 就成为
人民调解法的立法目的。
根据全国人大常委会和国务院立法工作计划, 司法部经过几年的调研、论证, 几易其稿, 起草了
人民调解法( 草案送审稿) , 于 2009 年 4 月报请国务院审议。国务院法制办在广泛征求意见的基
本文为中国人民大学多元化纠纷解决机制研究中心重点标志性研究课题∃多元化纠纷解决机制% 的研究成果。
! 国内外相关研究, 可参见强世功编:
调解、法制与现代性: 中国调解制度研究, 中国法制出版社 2001 年。
∀有关立法背景及方案问题参见范愉:
有关调解法制定的若干问题( 上、下) , 载
中国司法 2005 年第 10、第 11 期。
# 司法化倾向始于
民事诉讼法, 是当时法学界的主流观点。如熊先觉先生提出, 人民调解除民间性或群众性之外还具有
司法性, 或称∃司法辅助性% 或∃群众司法性% , 认为∃人民调解∋∋是一种司法辅助制度, 属于国家司法制度体系的范畴, 是一
种具有中国特色的司法制度% 。熊先觉:
中国司法制度新论, 中国法制出版社 1999 年版, 第 214 页。另参见江伟、杨荣新主编:
人民调解学概论, 法律出版社 1994 年版。认为人民调解协议的效力应高于一般合同效力, 甚至可以强制执行, 也是来源于这种
司法性的理论。参见江伟、廖永安:
简论人民调解协议的性质与效力, 载
法学杂志 2003 年第 2 期。
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法学家
2011 年第 2 期
础上, 会同司法部反复研究修改, 形成了
人民调解法( 草案) ( 以下简称草案) 。草案于 2010 年
5 月 5 日国务院第 110 次常务会议讨论通过, 向社会公布, 征求各界的意见。在此基础上, 经过再
次修改, 十一届全国人大常委会第十六次会议于 2010 年 8 月 29 日审议通过了
人民调解法。(
一、利益博弈与观念冲突: 草案的形成
对
人民调解法, 可欲的期待至少包括: 重申人民调解的定位和正当性, 确立国家对民间调
解的基本政策, 合理配置资源, 完善制度保障, 规范调解活动和参与方的行为, 引导社会公众对调
解的利用, 实现人民调解的现代转型及其与其他解纷机制的衔接, 等等。然而, 任何一部立法的制
定都是一种博弈的过程, 在我国, 由于部门立法的固有局限, 如果博弈不充分, 立法不仅难以达到
预期目标, 而且可能成为各部门或利益群体分割资源和争权夺利的契机, 甚至导致难以矫正的偏
失。因此, 立法者需要直面各种利益和价值冲突, 通过民主参与、集思广益、公平博弈达成相对共
识, 并作出理性科学的制度建构和技术处理。相比较而言, 人民调解法并未涉及重大的利益之争,
涉及的资源配置问题基本属于地方政府的权限, 因此在立法中受到的关注和遭遇的正