文档介绍：《西方行政学说史》读书随想
姜永熹
我所读的是丁煌在2004年重新修订的《西方行政学说史》,颇有所感,故将一些想法记下与大家分享。丁煌从西方行政学的提出开始,按照发展的时间顺序将西方行政学分为“提出与创立时期”、“正统时期”、“批评与转变时期”、“应用与发展时期”、“挑战与创新时期”和“总结与探索时期”,也就是从1887年提出至今的114年的发展历程。
正如丁煌所言,“行政管理和行政思想古已有之”。近代行政学包含于政治学之中。1865—1968年,德国学者斯坦因首次提出了“行政学”一词。1887年威尔逊在《行政学研究》一文中首次将“行政”与“政治”分离,将“行政学”作为一门独立的学科。
那么,一个明显的问题——为何要将政治与行政分离?
按照西方传统对于权力划分的体系,国家权力被分为立法、行政、司法三个方面。其实也就是在法律的基础之上,按照法律的制订、执行、监督三个相互联系而又彼此独立的系统进行权力划分。也就说,大前提就是国家权力的运行需要建立在法律的基础之上。中国古代社会的组织规则是个人意志,也就是君主权力。那么权力独揽的君主制下也就不可能存在立法、行政、司法三个方面的权力的制衡。这种行政生态之下,也就不可能衍生出西方的政治抑或行政思想。在任何时候如果社会的组织规则不是建立在法律之上,那么也就不会存在权力的制衡。之所以在文章开始提出这一观点,就是想首先请读者明晰为何西方的理论在中国社会现实中南辕北辙、变形走样的根本原因。也请诸位读者在阅读本书中理论的过程中仔细思考其中差异,切勿生硬套入中国现实。
行政学的肇始便是将这三分转变为“政治—行政”二分。依威尔逊之言,“政治是‘在重在而且带普遍性的事项’方面的国家活动,而在另一方面,‘行政管理’则是‘国家在个别和细微事项方面的活动’。因此,政治是政治家的特殊活动范围,而行政管理则是技术性职员的事情。”也就是说,政治是在处理国家权力及主体间的关系,而行政则是在执行这种关系意志(国家意志)的结果。那么在这种分割方法之下,政体的核心构建就是围绕行政权力而构建。所谓的立法、行政、司法三权实际上就是行政一权的分割。这样的假设实际上是对现实生活中社会舆论掌握行政权力者重视有加而对其他的部门视而不见的根本回应。无论是“委托立法”还是“司法权力的先天不足”都是这个根源的表象而已。那么也就回应了,无论人们如何费尽心机的进行权力分割,权力总是向行政权集中的现象。
因此,行政就是对国家的管理。此处的国家包含政府也包括其他的正式组织。“管理”
就是为了提高效率。因此“管理”更多的是出现在存在竞争的经济领域。因此,最初行政学所引入的“科学管理”“一般管理”等都是最先从经济领域发端的。由此可见,布坎南并不是首次将经济学视角带入行政学的人。但是二者的根本却别在于,最初的行政学更多的是将视角放在了提高政府效率上,并不是完整的在审视行政学。而布坎南以及今天从经济学角度观察行政学的学者却是从政府自身的角度出发来研究行政。否定了政府的完全公利性,承认政府也有自己的利益。突破了原有人们的认知,也就能更好地理解行政中存在的问题并提出解决办法。
与泰勒和法约尔不同,韦伯所提出的科层制是基于其在德国军队中服役后的经验。众所周知,军队是必须有着极高效率的组织。因此,在韦伯创立科层制之后,行政方法也就逐渐适用一切组织。但是,军队的高效来自组