文档介绍：“城中村”改造分“两步”
上海协力律师事务所王达
当前,守住十八亿亩耕地红线是温总理提出并铁力挺住的规则,土地财政对地方政府具有巨大的利益诱惑,“城中村”改造成为地方政府通过拆迁经营土地的重点,由于国家并没有针对“城中村”改造的法律法规,《国有土地上房屋征收与补偿条例》显然只适用于国有土地上房屋征收与补偿,本条例回避了集体土地房屋征收问题,在旧城区改造中,遇到“城中村”改造就无法使用本条例,虽然,温总理要求加快制定集体土地上房屋征收制度,但是,在集体土地上房屋征收制度出台之前,“城中村”改造就停止等待吗?显然不是!笔者建议采取“两步走”,第一步按照《土地管理法》规定,报省级人民政府作出土地征收批准决定;第二步按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定,由市、县人民政府作出房屋征收决定。所以也是难点,全国“城中村”改造模式百花齐放,效果却不尽如人意。下面从法治的视角理性分析阐述“城中村”改造中的行政规制,以期对当下如火如荼的“城中村”改造营造一些和谐的氛围。
一、“城中村”的客观现实性
所谓“城中村”,是指已经纳入城市总体规划建设范围内,农业用地通过低价征用所剩很少或者已经没有,但以住宅用地仍未集体所有性质土地为特征,农村集体成员由农民身份已经或者正在转为居民身份,滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理体制之外的村民仍在原村居住而形成的村落,亦称为“都市里的村庄”。“城中村”的成员生活已经城市化,但在住宅建设、土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式。“城中村”是城乡发展一体化进程的桎梏,是城市发展的瓶颈,是当今财税制度和土地制度的必然产物按照我国现行的财税体制,增值税中央拿走70%,省级拿走10%左右;所得税中央拿走60%,省级分20%左右。这意味着地方政府即使下最大的力气发展产业,也只能从税收中分得不到20%的收益,而发展房地产出让土地的收入基本上全部收归地方政府。如此财税制度设计地方政府追求“土地财政”。
,在全国的大中城市普遍存在。截止2007年底,深圳有320个、北京有171个、南京有71个、苏州有145个、武汉有162个、荆州有27个、西安有417个、太原有75个、昆明有288个、绍兴有45个、兰州有61个、贵阳有29个“城中村”建设部课题组《城中村规划建设问题研究》第22页。
。“城中村”问题体现了政府、市场、村民三大主体之间利益的博弈。张劲松,万金玲《城中村改造中的多元主体互动》,载于《安徽农业科学》2007年第四期第1174—1178页。
“城中村”改造令地方政府头痛,涉及非常复杂的征地拆迁补偿安置,有的大胆冒进,有的如履薄冰,各地模式百花齐放,但是有一点是相同的,那就是政府必须介入征地拆迁补偿安置全过程,解决和应对拆迁中出现的各种矛盾和问题。如果只有改造开发主体去征地拆迁,无法应对
“城中村”改造中的复杂问题。袁伟《我国城中村改造模式研究》,载于《华东经管理》2010年1月第24卷第01期第62页。
必须清醒地认识到“城中村”承载的时代功能具有不可磨灭的积极作用。李诗元《基于可持续发展城中村改造再思考》,载于《财富网络》2010年4月第57页。
按照现代法治理念,政府的各项活动必须做到依法行政。
二、“城中村”的成因分析
从客观上看,按照经典城市化理论,在工业化的推动下,人口和生产力向原有的城市集中,导致城市用地规模不断扩大。陈柳钦《城市化进程中“城中村”问题探讨》,载于《国情观察》2010年第5期第31页。
城镇化初期为了节省开发建设成本,征用农用地,绕开农村居住点。随着改革开放的深入,人口流动性增强,农民工大量进城,“城中村”起到巨大的吸纳作用,减轻了城市安置外来人口的压力;城中村村民固守的土地和房屋是填补农民社会保障缺失的重要物质基础;也是老年村民的精神依赖,更是村民适应快速城镇化的缓冲地带。改革开放的30年中,城市化进程加速推进,我国的城市数目从1978年的320个发展到现在的662个。。城市的快速发展,需要通过征收周边农村的耕地获得扩展的空间。耕地被征收了,当地的农民,却仍然留在原居住地,并且保有一部分供他们建房居住的宅基地。“城市包围农村”的运动发生了。村庄进入城市,形成了“城中村”。
从主观上看,我国城乡二元管理体制及土地的二元所有制结构是城中村产生的深层次原因。所谓城乡二元管理体制,是指“城市”和“农村”分属不同的管理模式,二元所有制结构是指城市的土地属于国家所有,而农村的土地属于农村集体所有的制度。而在一些“城中村”内形成了以城市与农村“二元所有制结构”并行存在、共同发挥作用的“边缘交叉社区”。在同等区位国有土地出让金急剧增长的大背景下,从个体理性利益选择的角度看,“城中村”这种特殊的建筑群体和村落体制