文档介绍：征地若干问题之我见
许坚
(中国土地勘测规划院北京 100035)
摘要:本文认为,目前征地已具有市场属性;征地补偿标准可按农地评估的价格确定;集体非农用地入市转权不宜采用征地形式。
关键词:征地;市场;补偿;农地价格;转权
本文主要讨论有关征地的三个问题:征地是否具有市场属性;征地补偿标准应如何确定;集体非农用地入市转权能否采用征地形式。笔者的观点是:目前征地已具有市场属性;征地补偿标准可按农地评估的价格确定;集体非农用地入市转权不宜采用征地形式。
一、目前征地已具有市场属性
目前有种观点,认为征地不具有市场属性,也不应该遵循市场规律。认为征地不具有市场属性的理由主要是认为目前征地费用共有十几项,其中与土地有直接关系的只有土地补偿费和农田设施补偿费二项。虽然农田设施补偿费是对土地资本的补偿,可归入土地市场,但它在全部征地费用中只占极小比重,因而不能影响征地总费用的性质。而土地补偿费是按土地被征用前三年平均产值的三至六倍计算的,因而不是土地价格,而是一种具有社会保险性质的费用,就土地而言,国家是无偿取得的。认为征地不应该遵循市场规律的理由则主要是:征地是一种强制性的行为,当事双方是命令与服从的关系,不是平等的市场主体之间的关系;农村土地的最终所有者是国家,农村集体经济组织对土地的所有权从来就是不完全的;如果在理论上承认征地是土地市场的一个组成部份,就会使得农村集体经济组织和农民要求市场主体的平等地位,其结果会增加国家和建设单位的负担。与此不同,笔者认为征地在目前已具有市场属性,也应该遵循市场规律。
根据《土地管理法》第27条规定:“征用耕地的补偿费,为该耕地被征用前三年平均产值的三至六倍。”根据《土地管理法》第29条规定:“依照本法第27条、第28条的规定支付土地补偿费和安置补偿费尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以增加安置补助费。但是,土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均产值的二十倍。”土地补偿按产值的一定倍数计算,这方法确实不具有市场属性。这种方法来源于1953年的《政务院关于国家建设征用土地办法》第8条的规定:“被征用土地的补偿费,......,一般土地以其最近三年至五年产量的总值为标准,特殊土地得酌情变通处理之。”因此,这种方法是一种计划体制下的产物,是为计划经济服务的,已很不适应90年代以来发展社会主义市场经济的需要,正在起草的《中华人民共和国土地法》将对它进行修改。在法律未做出正式修改之前,实践上已出现了修改,表现为被征地者实际得到的补偿费已高于按照此方法计算出的补偿费。之所以出现这种现象,是因为征地双方都有自己的经济利益考虑。从被征地的农民方面来说,他们认为国家的征地补偿标准并不足以补偿他们的经济损失,或即使国家规定的征地费能够补偿他们原来的收益损失,当他们意识到转变土地用途以后可能产生更高的收益时,他们也要求分享这部份增加的收益。征地单位当然希望征地费用越低越好,但当他们的出价与农民的要价不一致时,讨价还价就会发生。这个讨价还价过程如果拖得很长,以至影响到征地单位的预期收益时,他们宁愿答应农民的部份要求,希望尽早得到土地,以节约交易费用。因此实际成交的征地费已经不完全是按国家有关规定形成的,而在很大程度上是讨价还价的结果。征地是一种政府行为,应该具有强制性,征地者与被征地者之间本不应该出现讨价还价的现象,现在出现了这种现象,说明在市场经济条件下征地已具有了市场属性。可以这么说,征地离开市场规律有多远,征地就有多么难。
征地是一种政府行为,具有强制性,但征地同时也具有补偿性,即应该按接近市场价格的标准给被征地者以补偿,理由是:(1)既然通过征地使全社会的人都得到了好处,那么被征用人因土地被征用而蒙受的损失也应由全社会人来承担。按市价进行土地补偿就是社会承担损失的一种表现形式。(2)从法律上看,宪法保障人民的财产权,而财产保障的核心在于损失补偿。对土地被征用人按市价进行补偿,才符合宪法保障财产权的宗旨。(3)国家因管理公共事务的需要而征用土地,国家也应以管理公共事务的需要而实施完全的征地补偿。土地是农民赖以生存的基础,土地被征用之后,应该保障农民的生活水平不致降低。只有按市价进行征地补偿,才能使农民的生活维持在原有的水平上。
随着社会主义市场经济体制的建立,农民的市场意识已经增强。农民增强了的市场意识要在各个方面表现出来:在择业上,表现为追求高利润产业,由此在一定程度上带来农业的萎缩;在农产品销售上,表现为强烈要求提高农产品价格,缩小工农产品价格剪刀差,由此在一定程度上加剧了通货膨胀;在土地补偿上,则表现为强烈地要求提高补偿标准,由此在一定程度上增加了国家建