文档介绍：公共行政的发展逻辑演变论文
论文关键词:公共行政  价值中立  效率  现代性  正义
论文摘要:经过现代性的三次浪潮的冲击以及科层制的建立,行政摆脱道德的纠缠,建立以价值中立为基础、效率为导向的发展逻辑。然而,行政并非与道德无涉,不能简约为行政技术主义。行政本身的合理性、合法性证成,不仅需要以单纯技术为基础的效率支撑,而且有赖于目的性价值的支撑,而道德始终是证成行政目的的必要条件。因此,行政必须超脱传统的发展逻辑,以正义为导向寻求向道德的回归。而要寻求道德的价值性辩护,还是要建立起正义的行政制度以及呼唤公民的美德。
西方主流思想家、尤其是自由主义者主张:在多元文化和现代民主政治的条件下,惟有以价值中立为基础、效率为导向才是公共行政的发展逻辑。他们辩护现代实证主义哲学的“事实与价值两分”之单纯自然科学主义思维模式是保证行政发展唯一可行的方向。换言之,只有以价值中立的形式超脱伦理道德、甚至一切差异性的文化价值观念的纠缠,才符合行政的发展逻辑,才能实践最有效的行政治理和赢取合法性。然而,这样的发展逻辑在价值问题上的缄默不语无法解决多元竞争的冲突,更无法证成行政本身的合法性。行政与其说需要目的性价值,毋宁说更需要道德辩护。而我们所要探讨的主题与此关涉密切:行政为何游离道德?公共行政如何回归道德的目的性价值辩护?
一、溯源:公共行政的发展为何游离道德
公共行政对道德的诉求是在对官僚制甚至是传统行政发展逻辑的批判中获得迫切肯定的。在公共行政的实践中,传统行政机械化的发展逻辑使政府效率急剧下降,甚至在一定程度上成为“政府失灵”的原因之一。在此境遇下,无论是“新公共行政运动”还是“新公共管理运动”,皆以否定官僚制为政府重构的前提。换言之,是要通过这一批判性的否定为政府再造重塑地基。然而,对官僚制的否定,即使逻辑地符合公共行政对道德的诉求,却始终摆脱不了传统行政发展逻辑。在这一问题上,麦金太尔引领了我们的视线。他认为,现代行政发展的逻辑有一鲜明的脉络:始于启蒙时代的政治理想,中经社会改良者的抱负,以及管理者的合理性证明,直至技术官僚的实践。麦金太尔所描绘的是行政发展的显性图景,然其背后却潜藏这样的论断:考据现代公共行政与道德的分离不可避免地让我们回归启蒙时代,思索先哲的政治理想,而这探究的立足点恰恰就在于政治领域。
行政实践并非与行政学的创立者们所想象的与政治全然无涉,而是扎根于政治与道德领域。即使是行政学的创立者们以“政治是国家意志的表达,行政是国家意志的执行”这一“二分法”作为行政学的方法论开端也难以否认:行政须以政治为先导,隐藏在行政背后的政治、道德是证求行政的目的性价值的必要条件。如此说来,从政治领域抽离出来讨论行政和道德的分离问题,作为现代探讨行政问题的普遍方式,尽管可以探讨得细致人微,却未必比近代的思维****惯更为高屋建瓴。由此,探寻“公共行政的发展为何游离道德”这一命题需回归源头,分析政治与道德分离这一行政游离道德的前提。
自亚里士多德以来,行政是政治作为实践性的学科在技术操作上的应有之义。按照亚里士多德的阐释,政治关乎城邦这一“最崇高、最有权威、并且包含了一切其他共同体的共同体,所追求的一定是至善’。在传统意义上,行政本身也包涵追求至善这一本性。然而随着政治与道德的分离,现代行政催生以来便消逝了这种本性,此时行政在名义上已摆脱了政治。著名的解释学家列奥·施特劳斯曾断言:政治与伦理的分离具有明晰的路线图,经过始于马基雅维利、中经卢梭、近到尼采的“现代性的三次浪潮”的连续冲击,西方政治哲学及其传统已在三次危机中难以挽回地衰落。古希腊所塑造的传统哲学认为人本身是向善的,政治或者是行政本身就在于实践这种至善,所追求的价值就在于城邦的道德,道德与政治并没有被严格区分,而且两者相互纠结、支撑与印证。然而,现代性的三次浪潮对这一传统进行了釜底抽薪:“当马基雅维利以政治权力取代政治美德、卢梭以自由(权利)作为政治原则、尼采用权力意志取代国家政治本身时,在古老雅典城邦的政治生活和古希腊哲贤的‘爱智’冒险中生长出来的政治哲学,便开始从‘权力政治学’向‘自由(权利)政治学’——经过霍布斯的‘自然权利政治学’和洛克的‘财产政治学’的预制——最后到‘权力意志政治学’的蜕变。”按照施特劳斯的诊断,政治游离道德是一个“现代性事件”,主要由“三次现代性浪潮”的冲击所导致。然而,冲击后的行政还要有能够实行价值中立、提高效率的实践性或环境性契机。“政党分肥制”便为之提供了这样的机遇。威尔逊的行政“价值中立”原则便是针对当时美国的“政党分肥制”,为了一劳永逸地摆脱其纠缠所做出的设置。他以完全超脱道德、政治甚至是法律领域的“事务性”来描述行政管理的领域,“它与政治的领域那种混乱和冲突相距甚远。在大多数问题上,它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的