武汉市自然资源统一确权登记工作关键技术研究与实践.docx

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摘要
自然资源统一确权登记是健全自然资源资产产权制度、推进生态文明建设的重大基础性工程。武汉市作为国家中心城市和长江经济带核心城市，自然资源类型多样、权属复杂、人地矛盾突出，其确权登记工作具有典型性和挑战性。本文系统梳理了武汉市自然资源统一确权登记工作的总体思路、技术路线与实施流程，重点研究了自然资源登记单元划分、地籍调查、三维登记、数据融合、冲突处理等关键技术难题的解决方案。通过实践探索，提出了基于“空-天-地”一体化的自然资源调查监测技术体系，构建了以“不动产单元代码”为唯一标识的自然资源与不动产登记衔接机制，创新了多源异构数据整合与自然资源“一张图”构建方法，并建立了针对历史遗留问题与权属争议的分类处置规则。实践表明，所提出的关键技术有效支撑了武汉市水流、森林、湿地、矿产等主要自然资源的确权登记，实现了登记成果的标准化、可视化与信息化管理，为武汉市自然资源资产产权明晰、保护监管和有偿使用奠定了坚实基础，也为同类特大城市的自然资源确权登记工作提供了可借鉴的技术范式和实践经验。
关键词：自然资源确权登记；登记单元；地籍调查；三维登记；数据融合；权属争议；武汉市
一、 引言
自然资源是人类生存和发展的物质基础。长期以来，我国自然资源存在底数不清、权责不明、保护不力、监管不到位等问题。建立统一的确权登记制度，是贯彻落实生态文明体制改革方案、履行自然资源资产所有者职责、实现山水林田湖草沙系统治理的关键前提。武汉市水域面积广阔，森林资源集中，湿地生态系统重要，矿产资源丰富，同时作为特大城市，自然资源开发利用强度大，历史遗留问题多，开展统一确权登记工作意义重大且技术复杂。
自然资源统一确权登记不同于传统的不动产登记，其登记客体为具有独立生态功能的完整空间（如一条河流、一片森林），而非分割的宗地；其内容不仅包括资源本身的范围、面积、数量等自然状况，还包括所有权、使用权等权属状况，以及与生态保护相关的管制信息。这给登记单元划分、调查勘测、信息采集、数据库建设等工作带来了全新的技术挑战。本文旨在总结武汉市在推进此项工作中遇到的关键技术难题及其解决方案，以期为全国类似地区提供参考。
二、 武汉市自然资源概况与确权登记难点
（一） 自然资源本底特征
1. 类型多样： 涵盖水流（长江、汉江及众多湖泊）、森林（主要集中在黄陂、新洲等区）、湿地（如沉湖、涨渡湖等重要湿地）、矿产（建筑石料、地热等）、荒地等。
2. 空间交错： 各类自然资源在空间上重叠交错，如水域与湿地、森林与矿产等并存。
3. 权属复杂： 存在国有、集体所有等多种所有权形式，以及复杂的承包经营权、使用权等。
4. 动态变化： 受自然演变和人类活动影响，资源边界、数量、质量处于动态变化中。
（二） 确权登记主要难点
1. 登记单元如何科学划定： 如何根据生态功能完整性原则，合理确定河流、湖泊、森林等登记单元的边界，避免人为割裂。
2. 高精度调查如何实施： 如何对范围广、地形复杂的自然资源进行精确测绘，获取满足登记要求的空间数据和属性信息。
3. 三维登记需求如何满足： 对于矿产、地下空间、水域等具有立体属性的资源，如何实现其空间范围的立体表达和登记。
4. 海量多源数据如何融合： 如何整合国土调查、地理国情普查、林业调查、水利普查、生态保护红线等不同来源、不同尺度、不同标准的数据。
5. 历史遗留问题与权属争议如何化解：
如何处理资源边界不清、权属证明缺失、集体资源与国有资源交叉重叠等历史遗留问题和现实矛盾。
6. 与不动产登记如何有效衔接： 如何确保自然资源登记与已有的土地使用权、房屋所有权等不动产登记信息不冲突、可关联。
三、 关键技术研究与实践
针对上述难点，武汉市在实践过程中重点攻关并应用了以下关键技术：
（一） 自然资源登记单元划分技术
1. 划分原则： 坚持生态功能完整性、集中连片、管理便利性原则。对于水流，以河流、湖泊的管理范围为基础，结合堤防、水域岸线等划定；对于森林，以林班、小班为基础，集中连片划定；对于湿地，以生态功能完整区域为单元。
2. 划分方法：
* 基于高分辨率遥感影像和DEM数据， 结合自然资源管理资料，进行初步边界识别。
* 实地勘查核实， 对初步划定的边界进行现场踏勘、测量，与相关管理部门、权属人进行指界确认。
* 引入“生态廊道”概念， 对于具有重要连通功能的狭长地带，即使面积较小也纳入登记单元，保障生态系统的完整性。
3. 编码规则： 设计唯一的登记单元代码，与行政区划代码、自然资源类型代码、顺序号等关联，确保唯一性。
（二） 自然资源地籍调查技术
1. “空-天-地”一体化调查技术体系：
* 航空遥感与卫星遥感： 利用无人机航拍、高分辨率卫星影像，快速获取大范围、现势性强的本底数据，用于初步识别和变化监测。
* 地面调查与测量： 采用GNSS-RTK、全站仪、三维激光扫描等先进测量技术，对资源边界、重要特征点进行精确测量。
* 水下地形测量： 对于水域，采用多波束测深系统、声学多普勒流速剖面仪等，获取水下地形、水深数据。
2. 属性信息采集： 制定统一的属性调查表格，系统采集资源的自然属性（如水质、林种、矿种、储量等）、生态属性（如生物多样性、生态功能等级等）和权属、管制信息。
（三） 自然资源三维登记技术
1. 三维模型构建： 利用倾斜摄影测量、激光扫描、地质建模等技术，构建自然资源（特别是矿产、地下空间、复杂地形）的高精度三维模型。
2. 三维空间数据库管理： 在GIS平台中建立支持三维表达的空间数据库，实现自然资源空间范围、厚度、深度、储量等立体信息的存储、管理和可视化。
3. 登记簿册立体化表达： 在不动产登记信息管理基础平台上，拓展三维登记功能，在登记簿册和附图中能够清晰表达自然资源的立体边界和空间关系。
（四） 多源异构数据融合与“一张图”构建技术
1. 数据标准化处理： 对来自不同部门、不同时期的各类数据，进行坐标统一、格式转换、属性结构规范化处理。
2. 数据整合与关联： 以登记单元为核心，将自然资源调查数据、权属数据、规划数据（如生态保护红线、永久基本农田）、管理数据等进行整合关联，建立逻辑一致的关系数据库。
3. 自然资源“一张图”建设： 基于统一的时空基准，集成所有自然资源空间数据和相关属性信息，形成坐标一致、边界吻合、信息完整的自然资源底图，为确权登记、监管决策提供统一底板。
（五） 历史遗留问题与权属争议处理技术
1. 分类处置原则： 针对不同情况，制定“尊重历史、面对现实、依法依规、分类处置”的原则。
2. 技术路径：
* 对于边界不清的， 以最新高精度测绘成果为基础，结合历史资料和各方指界，予以确认。
* 对于权属证明缺失的， 通过查阅历史档案、实地走访、公告等方式予以核实确认。
* 对于存在争议的， 先行登记争议情况，待争议解决后再予以确权登记。建立争议调处机制。
3. 建立工作台账： 对各类历史遗留问题和争议进行分类建档，明确处理责任主体和时限。
（六） 与不动产登记衔接技术
1. 编码关联： 确保自然资源登记单元代码与相关宗地的不动产单元代码建立有效关联。
2. 信息共享与校验： 建立自然资源登记机构与不动产登记机构的信息共享机制，在登记发证前进行权属重叠和冲突校验，确保登记结果的一致性。
3. 业务协同： 优化业务流程，实现自然资源所有权登记与相关不动产权利登记的有效衔接和平稳过渡。
四、 实践应用与成效
武汉市选取典型区域和资源类型开展了试点工作，应用上述关键技术，取得了阶段性成效：
完成了重点自然资源登记单元划定： 基本完成了长江武汉段、汉江武汉段、东湖、汤逊湖等主要水流、湖泊，以及部分重要森林、湿地的登记单元划定工作，单元边界清晰，符合生态完整性要求。
形成了规范化的地籍调查成果： 获取了试点区域高精度的空间数据和完整的属性信息，编制了地籍调查成果图件和报告。
构建了自然资源登记数据库雏形： 初步建立了集空间数据、属性数据、登记业务数据于一体的数据库，实现了数据的集中管理和初步应用。
探索了疑难问题解决路径： 在处理部分历史遗留权属问题方面积累了经验，为全面铺开奠定了基础。
培养了专业人才队伍： 通过项目实践，锻炼和培养了一支既懂技术又熟悉政策的专业队伍。
五、 讨论与展望
（一） 面临挑战与对策
1. 技术标准需持续完善： 国家层面技术标准仍在完善中，地方需结合自身特点进行细化和补充。应加强地方标准体系建设。
2. 数据现势性与动态更新： 自然资源处于动态变化中，需建立常态化的监测更新机制。应充分利用遥感监测、物联网等技术，实现变化信息的快速发现与更新。
3. 三维登记应用深度有待拓展： 当前三维登记更多侧重于可视化表达，未来需向三维产权管理、三维分析评价等深度应用拓展。
4. 信息共享与业务协同壁垒： 部门间信息共享和业务协同机制仍需进一步加强。应依托政务大数据平台，推动数据互通共享。
（二） 未来展望
1. 向“智慧登记”迈进： 结合大数据、人工智能、区块链等技术，实现登记业务的智能化受理、审核和管理，提升登记效率和公信力。
2. 深化登记成果应用： 将确权登记成果广泛应用于国土空间规划、生态补偿、自然资源资产有偿使用、生态环境损害赔偿、领导干部自然资源资产离任审计等领域，释放改革红利。
3. 支撑自然资源全域全要素管理： 最终目标是建立覆盖全部体系，为实行最严格的生态环境保护制度、实现自然资源治理体系和治理能力现代化提供坚实支撑。
六、 结论
武汉市自然资源统一确权登记工作是一项复杂的系统工程，技术性强、创新要求高。通过关键技术攻关与实践，初步形成了一套适用于特大城市复杂情境下的技术方法体系。实践证明，科学划分登记单元、实施精准地籍调查、探索三维登记、深化数据融合、妥善处理历史问题、实现有效业务衔接，是确保工作顺利推进的关键。未来，需持续完善技术标准、强化动态监测、深化成果应用，最终建立起权属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，为武汉市的可持续发展和生态文明建设奠定牢固的产权基础。本研究形成的技术路径和实践经验，对国内同类城市具有重要的参考价值。