文档介绍：第四章抽象行政行为
抽象行政行为是与具体行政行为相对应的两种行政行为,从动态方面看,抽象行政行为是指国家行政机关针对不特定的相对人制定的具有普遍约束力并且可以反复适用的规范性文件的行为;从静态方面看,国家行政机关制定的规范性文件(即具有普遍约束力的行为规范)包括行政法规、行政规章和其他具有普遍约束力的决定、命令等。学习本章首先要明确抽象行政行为的概念、特征、范围和分类等基本问题;重点掌握行政立法的特征;行政立法与立法机关的立法的区别;行政法规的制定程序、制定技术;了解其他规范性文件性质、特点及法律地位。学习本章内容不仅可以掌握我国行政立法的基本理论,而且对指导我国行政诉讼制度的建设也具有重要意义。
重点问题:抽象行政行为的特征、分类
行政立法的特征与类型
行政立法与立法机关立法的区别
行政法规的制定程序与制定技术
行政规章的性质、权限范围
其他规范性文件的范围与法律地位
第一节抽象行政行为概述
一、抽象行政行为概念与特征
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抽象行政行为是与具体行政行为相对应的两种行政行为,二者在适用对象、适用范围和法律功能上都有明显不同。行政主体在行政管理的实践中,更多的活动是适用法律法规对特定的人或事作出具体处理决定,这些具体行政行为是对社会关系的个别调整,是执行和适用规范性文件的行为;另一方面,行政主体要更好地进行行政管理,还要对不特定的人或事制定普遍性的规则,事前规范,引导一般公众的行为,这种制定规范性文件的行为就是抽象行政行为。抽象行政行为规定人们的行为方式和标准,可以作为具体行政行为的依据,普遍适用,反复适用,这是它与具体行政行为的根本不同。

(1)抽象行政行为的对象是不特定的。抽象行政行为所制定的规范性文件是所有的人都应该遵守的,它是针对不特定的对象实施的行为。行为对象的不特定性,是抽象行政行为一个主要特征。当然,行为对象的特定性与不特定性是相对的,某一对象是否是特定对象必须限定在某一范围内。例如,某市规划局要求某小区居民一律拆除违章建筑的通告,对小区居民而言是不特定的,非特指的行为;但对全市而言,又是特定的,效力仅限于该小区居民的行为。因此,判断某一行政行为是否为抽象行政行为,不仅要看该行为针对的对象是否普遍的,而且还要看该行为适用范围界限如何。此外,对象数量多少并不是区分抽象行政行为与具体行政行为的标准。上述例子中,小区居民人数虽多,但规划局的拆迁通告仍是具体行政行为,关键在于对象的特定性。只有针对非特定对象实施的行为,才是抽象行政行为。
(2)抽象行政行为制定的规范性文件可以反复适用。所谓内容的反复适用,是指该行政行为对于同一对象或同类对象可以多次适用并产生效力。例如,关于高速公路收费的规定,不仅可适用于张三,也可适用于李四,凡是使用高速公路的人,每次均需按该规定交纳费用。所以说,该规定是可以反复使用的、多次产生效力的抽象行政行为。如果某一行为对同一或同类对象只适用一次,再次适用即不产生效力,就属于具体行政行为。例如,治安处罚机关对某人的罚款行为,只能产生一次拘束力,如果被处罚人缴纳了罚款,就不能再适用该罚款决定了。
(3)抽象行政行为具有向后发生效力的行为。所谓效力的向后性,是指该行为产生的效力只对抽象行政行为生效后的事或人产生拘束力,对此前的人或事不具有拘束力。例如,政府决定调整某种商品价格,那么该价格只对决定生效后的交易行为发生拘束力,对此前的交易不具有效力。效力的向后性是抽象行政行为与具体行政行为的一个区分标志。例如,行政机关制定一项规章,意味着该规章对未来发生的事将产生效力,不能溯及既往,因而是对象行政行为。而某行政机关依据规章对某人作出处罚决定,则对此决定前的事产生效力,可以溯及既往,所以是具体行政行为。
(4)抽象行政行为具有依据性。这种依据性体现在抽象行政行为的所有结果,即所有规范性文件都可以成为具体行政行为的依据;另一方面,根据我国《行政诉讼法》第52条规定,行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例可以成为人民法院审理行政案件的依据。
(5)抽象行政行为具有不可诉性。根据我国《行政诉讼法》第12条第2款的规定,人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼,也就是说,对大部分提抽象行政行为不能成为行政诉讼的直接对象。
二、抽象行政行为的范围及分类
(一)抽象行政行为的范围
抽象行政行为包括国务院制定、发布的行政法规;国务院部委制定发布的部门规章;省、自治区、直辖市人民政府和省会市、自治区首府市人民政府、经国务院批准的较大市和经济特区市人民政府制定发布的地方政府规