文档介绍：铁路实行政企分开不能再拖
降低高铁的运行速度只是确保高铁安全运行的第一步。要使高铁安全运行,真正体现高铁的作用,关键还是要改革铁路的管理体制,打破铁路系统长期形成的行政性垄断,通过多元化、多渠道、市场化的融资来保障铁路建设的资金需求,同时通过强化市场准入、技术、安全性标准等监管,来提高铁路的服务水平。
对政府来说,“7 23”事故暴露出一个严重的问题,即众所诟病的铁路体制到了不改不行的地步。近年来,中国铁路建设得到快速发展,尤其是高铁建设突飞猛进,不少建设项目提前完成。如京沪高铁项目由原计划的2012年底竣工提前到2011年6月底实现通车。但铁路建设的大跃进也留下了一系列安全隐患。它与铁路相对封闭的管理体制有着直接的关系。
铁路是中国当前为数不多的几个还在坚持政企不分的行业。虽然20多年来,铁路体制改革也几经“折腾”,逐一尝试了资产经营责任制、客货运分账核算、“网运分离”、“网运合一,区域竞争”、主辅分离、实行三级管理模式等变革,但这只是铁路内部的变革,是一种“技术”行为,而政企分离、政资分离的实质,尚未真正触及。
铁路线路因其具有的“自然垄断”性质,从而使得铁路的管理体制具有高度的行政垄断特点,不仅政企、政资不分,而且整个行业,就是一家超级的垄断企业。各铁路局和铁路分局作为铁路运输企业,虽然分别为一、二级法人,但并不真正拥有法人财产权,企业不能以其拥有的法人财产独立地在市场活动中自主决策、独立经营、自负盈亏,整个国家铁路系统内部基本是下级铁路部门向上级铁路部门负责,核心和关键的生产经营决策出自铁道部,财务清算制度也由铁道部掌控,因此,铁道部才是真正唯一的经营主体。可它又是全国铁路行业的政府主管部门,负责市场规则、行业政策的制定及监督。
这种政企合一的体制必然会导致政府与企业间的权责边界不清,造成铁路投资体制单一,行业内不存在相互竞争,企业普遍缺乏提高效率、降低成本、技术进步和创新的动力。从而,社会资本难以进入其中。
铁路系统之所以形成这种严重排外的行政垄断体制,是由以下几个因素造成的。一是对铁路迫切需要解决的问题出现判断偏差。铁路的瓶颈到底是运能不足而需要大发展,还是提高已有轨道的使用效率,改革铁路体制,在以往对铁路的讨论中,一直争议不断。争议的结果是2003年后铁路部门提出了跨越式的发展思路,认为铁路应以发展为主,集中力量办大事,把铁路运输能力瓶颈问题先解决,铁道现有的体制因而维持了下来。二是铁路本身是比较特殊的一个行业。作为全国性的基础设施产业,铁路和一般工业企业及其它竞争行业不太一样,其改革重组需要一些特别的安排。如对铁路是上下分离还是分拆,在专家学者间就一直存在不同意见。三是原先的铁路管理方式为军事化或半军事化,整个铁路系统内部是个非常严密的整体,尽管这些年也将一些与运输关系不大的辅助功能剥离了出去,但很不彻底,至今还保留着公检法等体现专政职能的机构,这在中国的部委中罕见,此种管理体制延续下来也就构成了今天的局面。
客观