文档介绍：国家汲取能力的建设
建国初期的经验
王绍光作者是香港中文大学政治与行政系副教授。近著有:《中国:不平衡发展的政治经济学》、《多元与统一:第三部门国际比较研究》、《分权的底限》、《挑战市场神话》。本文原系英文,中文由清华大学公共管理学院博士生周绍杰译出。
香港中文大学
国家汲取能力是指政府从社会获取财政资源的渗透能力,它是国家制度建设(state building)的首要任务。正如Almond和Powell所说,“汲取能力(extractive capacity)和现代国家在很大程度上是一对密不可分的双胞胎”(1966:35,244)。没有一个稳定的收入流,政府就不可能存在。早在16世纪,当现代欧洲国家还处在它们的形成阶段,Jean Bodin就已经认识到这一点,他一针见血地指出“财政便是国家的神经”(Braun,1975:243)。到了20世纪,如果国家没有充分的汲取能力就作不了任何事情。这就是为什么熊彼特(1954)把现代国家称之为“税收国家(tax state)”。实际上,税收,即汲取能力的指标,是所有其它国家能力的基础。一个政府要达到其政治目标,就必须有能力动员充足的资源;否则就不可能实现任何目标。
由于税收如此重要,因此,加强汲取能力就成为了现代国家制度建设的中心任务。然而,汲取并非容易。汲取能力在国与国之间存在着较大的差异;即使在同一个国家内部,不同的时期其水平变化也很大。一个评价国家建设能力进步的方法就是测度流向各级政府的资源,这是因为“国家能力的增强与税收的增加有着直接的联系”(Ardant,1975:174)。
近年来,中国的国家汲取能力问题引起了国内外学者的广泛关注(王绍光& 胡鞍钢,1993;Brodsgaard & Young, 2000) 。不可否认,在过去20年,中国发生了翻天覆地的变化。但以“放权让利”为思路的早期改革也导致了国家汲取能力的急剧下降(Wang & Hu,2001)。为了扭转这个危险的势头,中国政府在1994年用“分税制”代替了“分灶吃饭”的财政体制。分税制成功地阻止了国家汲取能力进一不下滑,但在提高汲取能力方面效果却还不太显著。中国有可能在不太长的时间里将国家汲取能力提高到世界平均水平之上吗? 政府如何才能达到这个目标?本文试图从侧面回答这两个问题。它对第一个问题的回答是完全肯定的。至于第二个问题,答案也很简单:温故方能知新。学****外国经验是必要的,但我们自己以往的经验更加宝贵。这篇文章回顾了我们共和国历史上一个重要的历史时期:1949——1953年。这段时期尽管时间很短,但共产党新政权却能大幅度提高国家的汲取能力,堪称人间奇迹。
帝制时代的中国,国家财政规模仅是整个国家经济的一个很小的部分,政府收入从来没有超过GDP的4%(Perkins,1967:478—92)。即使清王朝倒台以后,政府所汲取的国民收入份额仍然很小。1916—1928年期间,中国就根本谈不上国家财政系统。北京政权的维持主要靠各种国内外的贷款(Young,1971:1—11)。1928年,国民党取得了政权,传统的征税方法和汲取水平显然不能应付各种新挑战。尽管南京政府煞费苦心地进行了财政体制转型,然而,国家汲取国民收入的份额仅有少量的增长关于这一时期财政改革的进一步论述,见Young(1971)。Young在1929年—1947年任国民党政府的财政顾问。
。1936年可能是国民党政府最好的一年了,%(汪之庸,1952:115—16) 这是一个最高的估计。Thomas Rawski(1989)估计,在30年代早期,中央、各省以及地方政府税收总计大约仅占中国当时总产出的5%-7%。Arthur Young(1971:102-3)的估计更低:“公共部门的份额很小,大约仅占GDP的5%。”
。然而,1949年共产党取得政权后,新政权预算收入占国民收入的比例就达到了史无前例的水平。如图1所示,1950年,这是中华人民共和国建立的第一个年头,政府收入对国民收入的比例就已经接近16%。三年后,这个比例超过了30%。新中国预算收入相对于国民收入的高比例不仅体现在历史的比较上,同时也体现在与同期其它国家的比较上。在表1所列出了11个国家,它们的人均收入在50年代与中国的人均收入相当,但公共部门的规模却远远落在当时的中国后面。
表1 50年代发展中国家的国家汲取能力
国家
税收收入占国民收入的份额(%)
中国,1950年
中国,1951年
中国,1952年
中国,1953年
阿富汗
5
缅甸
19
柬埔寨
12
埃塞俄比亚
5
印度
10
印度呢西亚
13
利比里亚
16
尼日利亚
11