文档介绍：审计研究简报
第9期
(总第204期)
审计署审计科研所 2010年11月30日
专项审计调查的历史观察
专项审计调查,作为最具中国特色的一种国家审计活动,在我国中央与地方审计机关的审计实践中得到了广泛运用,其在国家宏观调控中特有的建设性作用和在财政经济体制、机制方面特有的促进作用,得到了历史的检验。回顾我国专项审计调查的发展史,有助于我们进一步澄清有关专项审计调查的理论困惑,深刻认识专项审计调查的科学价值。
一、专项审计调查是中国社会主义审计实践的产物
中华人民共和国审计署于1983年成立,全国审计工作随即进入了审计试点阶段。试点阶段中,广泛开展了财政财务审计,企业经济效益审计也有所涉及,专项审计调查也直接产生于这一试点时期。
1984年3月,审计署第一次全国审计工作会议上,国务委员王丙乾代表国务院讲话。他指出:审计工作要
“统一组织力量,抓好几件事,抓深抓透,做出成绩。通过抓重点,发现问题,提出建设性意见,为宏观决策服务”。这一要求实际上也反映了专项审计调查的主要特点,对专项审计调查日后的产生和发展产生了重要影响。
专项审计调查的试点,取得了重要成果,也成为审计工作的重要经验。1986至1988年,几乎每年全国审计工作会议都强调,要继续积极探索专项审计调查。当时形成的基本共识是:各地的经验已经表明,搞好专项审计调查是审计工作为改革服务的一个很好做法。理由主要有两点:一是专项审计调查可以抓住改革中出现的新问题,在较大范围内进行深入调查研究;二是专项审计调查的结果可以对领导机关和有关部门完善宏观控制和改进工作起到参谋作用。
随后几年,专项审计调查从积极探索一跃成为审计署当年重要工作任务之一。1989年和1990年召开的全国审计工作会议,都把积极开展专项审计调查列入当年审计工作任务。
1991年,审计署提出要选择少数专题,组织派出机构和地方审计机关在较大范围内进行审计调查,并把审计调查提出完善政策法规和改革措施的审计建议,作为提高审计水平的一个重要手段。从此,专项审计调查从探索走向常态,成为各项审计工作中当然的重要审计方式,全国审计工作任务中不再单独列出专项审计调查。
1992年全国审计工作会议提出,要把审计工作重点转到为宏观管理服务上来,逐步减少直接对企业的审计,在高层次的宏观管理监督上发挥作用。会议要求,各级审计机关应围绕经济工作中心,对一些重要问题进行审计调查,善于对微观审计和审计调查中发现的带普遍性、倾向性问题,从宏观方面分析原因,提出改进和完善宏观调控的建议,并把发挥审计监督在宏观调控中的作用,作为审计工作上台阶的主要标志。
2003年全国审计工作会议提出,今后凡涉及面比较广的大项目,一般不再安排单纯的审计,主要安排专项审计调查;同时要注意更加充分利用专项审计调查宏观性强、作用范围大、工作方式灵活的特点,积极开展多种形式的专项审计调查,在必须实施审计的项目中也要灵活地采用专项审计调查的方法。
《审计署2003至2007年审计工作发展规划》针对我国审计工作仍然较多地停留在微观审计层面的状况,提出了“两个并重”的要求,即坚持财政财务收支的真实、合法审计与效益审计并重,坚持审计与专项审计调查并重。这在新中国审计发展史上具有标志性的意义,也是专项审计调查发展的里程碑。规划要求,专项审计调查重点调查国家政策法规执行中存在的问题和重大决策的落实情况,促进加强宏观管理,完善法规制度。
《审计署2006至2010年审计工作发展规划》继续坚持了“两个并重”的要求,并有了新的发展。专项审计调查被明确定义为一种效益审计。2003年规划关于效益审计的内容没有提到专项审计调查。2006年规划则特别强调,效益审计
“以专项审计调查为主要方式”。
《审计署2008至2012年审计工作发展规划》改变了过去实行真实性、合法性审计与效益审计并重的提法,提出以真实性、合法性审计为基础,全面推进绩效审计。它实际上确立了现阶段中国特色的绩效审计模式。其实践形式有两种:一是设立绩效审计的综合目标,以真实性、合法性审计为基础,在预算执行审计、经济责任审计、专项资金审计以及金融审计、企业审计等日常审计中,逐步加大绩效审计的比重。二是开展专项审计调查,从政策、制度和管理层面,发现和分析某一领域或方面存在的普遍性和倾向性的问题,提出审计建议。规划要求,在深入总结我国审计实践的基础上,不断探索符合我国发展实际的审计方式和方法,特别提到要坚持审计与专项审计调查相结合。
综上所述,专项审计调查是与我国社会主义审计实践同步产生并发展的,是中国特色社会主义审计实践的重要组成部分。
二、专项审计调查与审计类型
专项审计调查自产生以来,很长时间里人们一直将其视为单纯的审计方式。然而,专项审计调查的历史实践表明:专项审