文档介绍：审计研究简报
第6期
(总第236期)
审计署审计科研所 2012年4月10日
地方政府性债务展期的影响及对策研究
地方政府性债务展期符合相关银行的短期利益,也有利于经济社会的稳定发展。同时,部分展期债务可能最终变为不良贷款,不利于地方政府的诚信建设和长期发展,债务展期造成的道德风险也不容忽视。本文在分析地方政府性债务展期原因的基础上,从银行、地方政府和审计监督三个方面,提出了化解地方政府债务展期不利影响的建议。
一、相关概念的界定
(一)地方政府性债务。
地方政府性债务是指地方政府(含政府部门和机构)、经费补助事业单位、融资平台公司等直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持或公益性项目建设(指为社会公共利益服务、不以盈利为目的,且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目,如市政道路、公共交通等基础设施项目,以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目)形成的债务。其中,因直接借入、拖欠形成的债务为直接债务;因提供担保形成的债务为担保债务(不含政府虽然通过回购等信用支持担保,但已计入融资平台公司等债务人直接债务的部分)。
从“地方政府债务”到“地方政府性债务”概念的扩展,实际上是从法律意义上拓宽了对地方政府性债务的认知。两者之间的主要区别是对负债主体鉴定的范围不同,前者仅涉及到政府机关和政府部门,后者则进一步扩大到与履行政府职能紧密相关的政府控制下的公共性企事业单位。
(二)债务展期。
债务展期是指推迟到期债务要求付款日期的一种非正式财务重整模式。当债务人在经营过程发生财务困难时,债务的延期会为其赢得时间,调整财务,从而规避破产。
债务展期作为拯救债务人经营失败的方法,有利于债务人继续经营并避免法律费用,但会导致债权人暂时无法收回债务,并发生一些损失。同时,一般而言,债权人同意债务展期,表明债权人对债务人很有信心,相信债务人能够走出财务困境并使债权人受益。
二、地方政府性债务展期的积极作用
根据审计署全国地方政府性债务审计的结果,截至2010年底,全国省、市、。2011
和2012年是债务的集中偿债期,未来三年内将有35%的贷款集中到期,其中2012年、,合计占2010年年底债务余额的28%左右。地方政府面临偿债高峰时,如果出现一系列流动性引发的违约,就会蔓延到实体经济的其他部分。但是,如果此时各银行及其分支机构采取措施放松债务约束,有条件的延后地方政府债务的到期日,就会在一定程度上降低地方政府性债务违约的可能性。因此,债务展期是避免地方政府性债务违约的重要措施。
(一)地方政府性债务展期符合相关银行的短期利益。
如果要求地方政府必须马上连本带息偿还债务,一些长期性项目将面临很大压力。银行的坏账必将大幅上升,业绩也必将下滑。延展地方政府性债务,银行在遭受一定损失的同时,可以协助地方政府的各投融资平台公司平安度过亏损、微利阶段。作为债权人的银行,最终在项目的盈利阶段取得回报,实现银行、地方政府以及社会的多赢。
(二)有利于经济社会的稳定发展。
地方政府性债务是否展期,不仅关系到银行坏账问题,也涉及到宏观层面。基础设施投资,规模大,周期长,对拉动经济起到重要作用,一旦中断,对经济的负面影响将非常严重,成为社会不稳定和经济不安全的潜在威胁。延展到期的地方政府性债务,有利于地方政府基础设施建设思路的一贯性,有利于经济安全和社会稳定。综上,在债务风险可控的条件下,债务展期作为符合当前实际情况的处理模式,对促进宏观经济形势的好转,具有一定的积极作用。
三、地方政府性债务展期的不利影响
(一)部分展期债务可能最终变为不良贷款。
2008年以来中央为应对全球金融危机影响,政府投资4万亿用以刺激经济增长。这期间,地方政府性债务大幅度增加。客观上来说,多数债务被用来投资于基础设施项目。但在债务快速积累时期,一些不可行的项目也很可能得到审批,并从银行取得了贷款。即使事前经过科学论证、规划的项目,也可能随着经济运行环境的变迁,在项目执行和运作过程中产生新的问题,失去其原有的科学性和可行性。如果这些项目最终不能产生预期效益,继续投资只能造成浪费性投资的严重后果。对于支持上述两类项目的债务,仅仅予以展期不可能从根源上消除其潜在风险,它们最终很可能将转变为不良贷款。
(二)不利于地方政府的诚信建设和长期发展。
地方政府的诚信建设是构建社会诚信体系的基石,是市场经济体制良性运行的保证。对地方政府性债务予以展期处理,对地方政府自身来说,在一定程度上影响地方政府的声誉,不利于优化投资环境,影响其长远发展。此外,还会进一步影响整个社会的借贷关系,不利于社会主义市场经济契约关系的完善。
(三)债务展