文档介绍：完善撤县设市的政策建议
撤县设市是完善城镇体系,推进新型城镇化的客观要求,是实现城乡一体化发展的重要途径,当前我国撤县设市存在很多问题,本文在分析这些问题的基础上提出了完善城镇体系、促进产城融合、制定差异化标准、完善法律规制四项政策建议。
一、我国撤县设市的背景
我国撤县设市最早可追溯到1983年,为扭转城乡长期分割的局面,充分发挥城市对经济社会发展的引领作用,中央提出了改革地区体制的要求,实行地、市合并,由市领导县,同时,把新兴工矿区或镇改为市(即切块设市),管辖一部分农村。当年,全国有31个县改为市,并新设了7个县级市。1986年,民政部向国务院提交的《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》,对设市标准和市领导县条件进行了调整,并进一步提出为适应我国目前的城乡状况,不仅应该把达到标准的镇改为市,而且还应该把符合条件的县撤县改市(即整县改市)。自此,县改市工作在全国范围内迅速展开,统计显示,从1986年至1997年十余年间,平均每年撤县设市数量达30多个,截至1998年,我国县级市数量达437个,其中近350个为县改市。县改市一度引起盲目跟风,一些县的经济结构还主要以农业为主,但为了改市,不惜弄虚作假,编造数据,造成了市区农村人口比重过大,城郊比例严重失调,出现城镇化
“虚热”。有数据显示,通过撤县设市一些地方的城镇化率从25%一下提高到了41%,严重扭曲了城镇化的方向和目的。鉴于此,国务院1997年暂停实施撤县改市政策,此后近20年间,只有少数县成功改市。
为推进新型城镇化建设,2014年3月,《国家新型城镇化规划(2014―2020年)》提出,加快发展中小城市,完善设市标准,严格审批程序,对具备行政区划调整条件的县可有序改市,把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市。这意味着将重启暂停20年的“撤县设市”政策,撤县设市、撤镇设市将迎来一股新浪潮,目前已有百余县申请撤县设市,2017年4月,连续4天国务院同意批复了6个县撤县设市(表1)。
二、撤县设市“热度不减”的原因
改革开放以来,撤县设市之所以“热度不减”,主要是因为不论是地方层面、区域层面,还是国家层面,都有内在的需求。
(一)地方层面:撤县设市是提高城市发展等级的重要举措
县与市只有一字之差,且撤县设市后行政级别、管辖面积和人口大都保持不变,为何地方政府对撤县设市有如此大的热情?究其原因,市比县在城镇层级、发展待遇和优惠政策等方面要高出许多。
一是在城市发展定位上,县一般以农业为主,市则以工商服务业等非农产业为主。二是在税收来源和财税分成上,城市更有利于发展房地产市场,地方政府可以获得更多的“土地财政”收入。城市有更多的税收来源,比县可保留更多的财税资金和上级政府的转移支付,而且可以征收一笔可观的城市建设费。对这些资金的安排使用,城市也拥有更大的灵活处置权。如,专项资金,市可以用于城市相关领域,县一般只能用于农业相关领域。三是在政府部门设置和编制安排上,市比县可以多设置一些城市管理部门机构和职务人员。四是在城镇等级上,县由地级市直接管辖,县级市则由省直管,地级市只是代管,隶属层次不一样,行政管理权限要大一点。五是在城市建设方面,城市建设的相关标准会提高,城市建设用地一般会有一定的增加,撤县设市后,一些大型基础设施、市政设施、服务设施的投资都会相应增加,城市规划和建设水平都??得到显著提高。六是在城市发展方面,撤县设市能够提高城市形象,对开展招商引资有促进作用,而县在招商引资中处于边缘化地位。七是撤县设市能够有效解决中心城市发展动力不足,“市刮县”等市管县体制带来的弊端。
(二)区域层面:撤县设市是实现城乡一体化发展的重要途径
长期以来,由于制度、政策的“二元化”,导致城乡发展“二元化”现象严重,不仅存在结构“二元化”,发展的空间状态也呈现“二元化”,农村建设远远落后于城市建设,农业现代化远远落后于工业化、城镇化,“三农”问题十分突出。党的十八大将城乡发展一体化作为解决城乡发展“二元化”和“三农”问题的根本途径,而实现城乡一体化关键在于必须扩大城市对广大乡村地区的辐射和带动,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。这客观上要求建成一批经济基础好、要素集聚效率高、辐射带动力强的中小城市或县级市,促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化发展,推动城乡教育、医疗卫生、文化、社会保障制度的衔接统一,让广大农民平等参与现代化进程,促进城乡共同繁荣。
(三)国家层面:撤县设市是实现新型城镇化的客观要求
2014年3月,国务院印发了《国家新型城镇化规划(2014―2020年)》,根据国家新型城镇化战略部署,到2020年要努力解决1亿左右已进城农业转移人口和其他