文档介绍：论我国的行政强制执行制度
前言
行政强制执行是指行政机关或行政机关申请人民法院,对不履行发生效力的行政决定的公民、法人或者其他组织依法强制其履行义务的行为。主要包括行政机关依法自行强制执行和申请人民法院强制执行两种方式。我国目前还没有关于行政强制执行的统一立法, 全国人大常委会法制委员会从1999 年3 月起, 着手调研起草了统一的《行政强制法》, 到2002 年4 月, 已形成《中华人民共和国行政强制法》( 征求意见稿) 及其说明, 《行政强制法》意见稿对行政强制执行制度作了一些规定, 2005年12月,十届全国人大常委会第十九次会议首次对行政强制法草案进行审议,2007年10月24日,十届全国人大常委会第三十次会议对行政强制法(草案)进行第二次审议,在对草案主要问题进行了六处修改后,常委会决定继续对草案进行审议和修改,这些都是很大的进步。同时,我国经过近二十年的法制实践,各行政管理领域的强制执行制度已初步建立。首先,在主体上,形成了“以申请人民法院强制执行为原则,以行政机关强制执行为例外”的特有执行模式。其次,在手段上,直接强制似远远多于间接强制。再次,在程序上,则以法院“非诉讼化”的“申请与形式审查”为主要形式。最后,在监督与救济方面,则以行政复议、诉讼与国家赔偿为主要途径。但是,制度的初步建立既不意味着其合理性得到肯认,也不意味着法治化程度得到提高。相反,从我国行政强制执行实践来看,目前还存在着大量问题,主要表现在,缺乏统一立法,执行权限模糊,手段混乱,程序不健全,责任和救济机制不健全等,这些问题的存在妨害了行政权力的运行,降低了行政执法效率,同时侵害了被执行人的合法权益。本文正是从我国行政强制执行的现状出发,从宏观和微观方面找出我国行政强制执行制度存在的不足, 并对完善我国现行行政强制执行制度提出自己的浅见。
一、行政强制执行的基本理论研究
在行政强制执行制度的形成过程中,其理论上的概念及结构都受到民事强制执行理论极其强烈的影响。然而随着现代行政法的发展,以及行政任务的多样化和纠纷解决机制的多元化,完全依赖传统的强制手段有时未必有效,在对传统强制执行理论批判继承的基础上,出现或认同了多种新型强制手段,引发了行政法上的强制执行制度的结构变化,形成了更加适合现代行政法要求的理论体系。
(一)行政强制执行的概念演变及界定
在中国,“行政强制执行”这一概念的演变没有像“行政强制措施”那么复杂。1983年的第一本行政法教科书《行政法概要》,在提出“采取行政强制措施行为”的同时,提出了“强制执行”这一概念,而且对这一概念一开始的定位并没有离今天多远。《行政法概要》解释道:“在行政法律关系中,当事人不履行其行政法上的义务时,国家行政机关可以采用法定的强制手段,强制当事人履行其义务。这就是行政法上的强制执行,是一种具体的行政行为,又叫做行政执行。”这一解释并没有指明具体的执行主体。此后的著作、教材,除个别外,一般都有“行政强制执行”专门的章节,概念内涵也大体接近。只是在两个问题上略有分歧:一是在执行主体上,是否包括人民法院?二是在外延上,是否包括即时强制?
关于行政强制执行的“执行主体”问题,在《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)公布、实施前,大多数学者主张把行政强制执行活动限于行政机关的执行活动。一种典型的解释是:“行政强制执行,是指行政相对方逾期不履行行政主体做出的行政处理决定,有权行政机关依法采取必要的强制措施,迫使行政相对方履行义务或实现与履行义务相同状态的行政执行行为。”《行政诉讼法》公布、施行后,由于该法第66条规定对已生效的具体行政行为的执行,可由行政机关申请人民法院执行或者依法自行强制执行,大多数学者认为同立法“接轨”,始转而承认人民法院作为行政强制执行主体的地位。如姜明安认为:“行政强制执行指行政机关或行政机关申请人民法院强制拒不履行行政法上义务的相对人履行其义务的行为。”[①]而且还有学者进一步指出,人民法院依行政机关的申请而强制执行已生效的具体行政行为,是一种“行政权的延伸”,这时的人民法院与行政机关之间的关系,是一种受委托或代理的关系。但应松年教授认为:“行政机关自身强制执行固然属于行政行为,但当行政机关申请人民法院强制执行,以法院审查同意下令强制执行时,它就是司法强制,不应再称为行政行为或具体行政行为。”也就是说这时的强制执行行为已经因为委托授权而不再是单纯的行政行为。
关于行政强制执行的外延问题,对于行政强制执行包含《行政诉讼法》第66条所规定的对生效具体行政行为的执行,这一点是没有疑义的。问题是,它是否包含即时强制。按理说,这是一个不会发生的问题。但我国确有个别学者持肯定的观点。如杨海坤认为:“行政强制执行是行政机关对当事人不履行行政决定时强制实施的行为