文档介绍：PPP融资模式启航
3月17日,财政部政府和社会资本合作(PPP)融资模式培训班在北京举行,来自财政部门和金融机构的诸多人士参加了此次培训,PPP融资模式受到广泛关注。
早在去年年底的全国财政工作会议上就专门召开了研讨PPP模式的会议,财政部部长楼继伟就什么是PPP、对内怎样运用PPP、对外怎样运用PPP等诸多问题作了详细的诠释。以及对下一步如何推广PPP模式进行了布署。
在地方政府债务高企、企业“走出去”融资难、社会资本面临“玻璃门”等现实背景下,PPP模式无疑提供了一种可能。从传统的“政府包揽式”公共服务向PPP模式转变,不仅是简单的、技术层面的方式更新,更是涉及转变政府职能、创新预算管理、整合社会资源、消除隐性壁垒的机制变革。
内涵与外延
PPP(Public-PrivatePartnerships,公共私营合作制)有广义与狭义两个范畴。广义PPP是指政府与私人部门为提供公共产品或服务而建立的合作关系,以授予特许经营权为特征,主要包括BOT、BOO、PFI等模式。
近年来,一些发达国家为弥补BOT、PFI等模式的不足,又探索实施了一种新模式,也就是狭义PPP。它与BOT的原理相似,都由
“使用者付费”,但它比BOT更加强调公私部门的全过程合作。本文探讨的就是狭义的PPP。
从运作模式看,PPP模式的典型做法是政府与私人部门共同组成SPV(Special Purpose Vehicle,特殊目的机构/公司),针对特定项目或资产,与政府签订特殊经营合同,并由SPV负责项目的设计、融资、建设、运营,待特许经营期满后,SPV终结并将项目移交给政府。PPP作为一种新模式,具有公共产品、委托代理、信息不对称等方面的理论基础。
从运作特点看,与传统的公私合作模式相比,PPP模式有两个突出优点:一是政府更多地参与项目中后期工作。在BOT等传统模式下,政府往往将项目全部外包出去,项目盈亏政府难以控制。在PPP模式下,政府作为SPV参与方,与私人部门全程合作,一旦项目收益超出预期,政府就要依据合同约定,下调公共产品价格,避免其获得暴利。反之,政府就要通过补贴或涨价等方式,使私人部门获得合理回报,确保项目可持续性。
二是私人部门更早地介入项目前期论证。在BOT等传统模式下,私人部门只参与中期建设和后期运营,规划、设计等前期工作都由政府来做,到项目招标完成后,私人部门才真正参与到项目中。在PPP模式下,在最初的可研、立项等前期论证阶段,私人部门就深度参与进来,对项目的理解更为全面。对风险的识别和评判也更加准确,从而提高了项目运营的成功率。
从运作效果看,PPP模式是一种能使“政府、企业、社会多方共赢”的公共产品提供方式。从政府角度看,缓解了财政支出压力;从社会角度看,提高了公共产品供给效率,让专业的人做专业的事;从企业角度来看,拓宽了企业的发展空间。PPP模式通过授予特许经营权,使私人部门不再局限于批发零售、贸易餐饮、建筑制造等传统行业,还可以进入电力电信、供水道路、医院学校等基础设施领域,大幅拓宽了私人部门的发展空间。
对内合作
我国传统投融资模式存在“一高(融资平台债务高)、一低(公共供给效率低)、一难(私人资本进入难)”的问题。
实际上从上世纪90年代开始,我国在基础设施领域已开始使用公私合作模式,其中以BOT等传统模式为主。同时,少数项目也探索了PPP新模式,比如北京地铁4号线、国家体育场“鸟巢”等项目。但总体来看,很多公私合作项目“形似而神不似”,问题主要体现在利益分配等几个核心环节。
首先是利益分配环节。利益分配实质上就是定价,这是PPP模式最重要、最困难的环节。最理想的定价结果是私人部门“盈利但不暴利”。从国际经验来看,通常根据建造成本、运营维护费用、预期收益率等因素,倒算出价格上限,并根据未来使用流量、CPI等变量,给出一个调价公式。这种定价机制限定了价格的随意增长,与一般的成本加价法相比,更能激励私人部门降低成本、提高效率。
其次是风险分担。风险分担的最优原则是,谁对哪种风险最有控制力,谁就承担相应的风险。一般而言,私人部门擅长控制建造、运营、技术风险,政府擅长分担政治、法律、政策风险,无论是政府承担过低风险,还是把风险过多地转移给私营部门,都是片面的做法,都可能导致项目流产。
第三是政府监督。公私合作与传统项目的区别之一,在于政府要从“经营者”转变为“监督者”。因为大多数基础设施项目,如供水、供电等,都具有自然垄断的特征,私人部门倾向于定高价、牟取暴利,这就需要政府进行监督。在我国,由于政府没能发挥好监督职能,导致部分项目不但没有提高效率,甚至成了政商勾结的温床。
一些市场人士建言,要在我国推广好PPP模式,要重点梳理几个问题。第一,研究明确“建设什么”的