文档介绍：社会保险制度建设与社会保险立法
十届全国人大常委会专题讲座第三十讲
全国人大常委会委员郑功成
    委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员:
    社会保险制度是举国上下都十分关注的事关基本民生的重大制度安排,十届全国人大常委会第三十一次会议首次审议了社会保险法草案,标志着我国社会保险制度建设开始由试点阶段进入制度定型发展阶段。今天,我讲的题目是《社会保险制度建设与社会保险立法》,不妥之处,请予批评指正!
    社会保险是由国家立法规范,面向最重要的社会群体――劳动者建立的一种强制性社会保障制度,它突出以劳动权利为基础,实行权利义务相结合并由雇主与劳动者缴费形成各项社会保险基金,以解除劳动者在养老、疾病医疗、职业伤害、失业等方面的后顾之忧为目标,是促使劳资关系和谐和维护劳动者福利权益的根本性制度保障,它不仅事关全体劳动者的切身利益,而且对国家与社会能否持续、健康、文明发展直接产生着重大而深刻的影响。
    社会保险制度起源于德国。德国于1883-1889年间先后颁布的有关工人的疾病医疗保险、工伤保险、老年残障保险等法律,不仅为当时较为落后的德国建立完整的社会保险制度奠定了基础,也为世界上其他国家建立自己的社会保险制度提供了示范;它的产生不仅被看成是现代社会保障制度得以确立的标志,而且是资本主义社会摆脱野蛮而逐渐进入文明发展阶段的分界线。自社会保险制度创立以来,世界上170多个国家或地区先后建立了自己的社会保险制度。纵观当代世界,可以发现这样一种现象,即凡是社会保险制度健全的国家,劳动者的诸多后顾之忧都得到了有效解除,劳资关系也必定由相互对立走向妥协与合作,社会因此而步入和谐;凡是想获得健康、持续、文明发展的国家或地区,都必定高度重视社会保险制度的建设。因此,社会保险制度的健全与否,客观上代表着一个国家或地区的社会文明进步水准与社会和谐程度。
    借此机会,我汇报三个问题:一是社会保险与社会保障;二是对我国社会保险改革的回顾;三是通过立法来确立社会保险制度。
    一、社会保险与社会保障
    在现代社会保障体系中,社会保险作为其主体内容,无疑占有最重要的地位。但现实中人们也很容易把社会保险与社会保障、保险等词相混淆,它们其实是内涵不同的概念。在我国,社会保障是一个包含了社会保险、社会救助、社会福利、军人保障及补充保障等各种福利性保障措施在内的统称,它与西方国家的大社会福利概念基本相当;而保险通常是指商业保险,即商业性保险公司在保险市场通过交易行为获得的业务来源,它与社会保险有着根本的区别。
    (一) 社会保障体系结构
    在国际上,各国社会保障体系结构并不完全一致。福利国家以财政为支撑,建立的是无所不包的全民福利制度;德、法等多数工业化国家建立的是以缴费型社会保险为主体的全民保险制度;一些发展中国家则多是有限的残补型保障制度。我国社会保障体系虽然还未最终形成,但体系轮廓已经清晰,见图1。
图1:中国社会保障体系结构图
在上述体系结构中,社会救助是维护底线公平的基础性保障制度,它由财政负责供款,面向低收入或贫困阶层,负责为符合条件者提供生活救助、灾害救助及其他专项救助,是政府责无旁贷的职责与任务。社会保险是面向劳动者的基本保障制度,它建立在劳资分责、政府支持的基础上,负责解除劳动者在养老、医疗、工伤、失业等方面的后顾之忧。社会福利主要面向特定群体提供福利津贴、福利设施与社会服务,是需要政府主导、社会参与的保障系统,如老年人福利包括老年津贴、老年设施、老年服务等,残疾人福利包括残疾人津贴、康复、特殊教育等。军人保障是一个专门面向军人的综合保障系统,它由国家财政承担供款之责。补充保障则是借助市场机制和社会力量举办的保障性项目,它弥补法定的基本保障之不足,通常包括职业福利、商业保险、慈善事业、社会互助等,如属于职业福利范畴的企业年金在许多国家就构成为社会保险的重要补充。
    由此可见,社会保障是一个由多个系统与项目组成的体系,不同的社会保障系统或项目承担着不同的社会保障责任,解决的是不同的民生与社会问题,也有着不同的财政来源、制度结构及运行机制。建立社会保障制度不仅要符合各国国情及所处的时代,而且要尊重社会保障制度的客观发展规律。国内外的实践表明,不适应国情或者不适应时代的社会保障制度安排,解决不好其应当解决的社会问题;不尊重社会保障制度客观规律的社会保障制度安排,必然让国家与相关群体付出巨大的代价。因此,以规律为由不顾国情和以国情为由扭曲规律,都是社会保障制度发展中应当避免的片面取向。
    (二) 社会保险制度的结构
    让经济增长真正转化为国民福利,并且向福利社会迈进,是人类社会普遍追求的发展目标,我国当然更不会例外。但长期处于社会主义初级阶段、地区发展差距