文档介绍：地王频出:分税制博弈下的畸形产物
去年全国土地出让收入高达4万亿,地王频出背后是中央与地方的博弈。分税制改革以来,中央“钱多事少”、地方“钱少事多”,为弥补财政支出,导致地方财政不得不通过卖地赚钱被房地产“绑架”的局面。
分税制改革使中央财政收入猛增
中央政府公共财政支出比重较少,地方政府公共财政支出比重较大资料来源:中债资信
上世纪90年代初,国务院将此前沿用的财政包干制改造为新的分税制,从而改变中央政府与地方政府的财政及税收关系。
1980年代,沿海省份开始全面发展经济,地方和中央采用包税制。包税制的实质是“包盈不包亏”,地方财政每年仅向中央交纳定额的财政税收。
上世纪80年代末至90年代初期,中央财政占整体财政收入的比重迅速下降,中央财政困难重重。期间共发生过两次中央财政向地方财政“借钱”的事情,每次都大约是二三十亿元人民币,形成1949年以来未曾出现过的“弱中央”状态。中央财力不够,国家对教育、医疗、基础设施建设等投入自然面临经费匮乏的状态。分税制改革自此被提上议事日程。
从1994年1月1日起中央改革地方财政包干体制,对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制。中央将税源稳定、税基广、易征收的税种大部分上划,消费税、关税划为中央固定收入,企业所得税按纳税人隶属关系分别划归中央和地方;增值税在中央与地方之间按75∶25的比例分成。
为减少地方的反对声音,时任中共中央政治局常委、国务院副总理朱镕基成功地说服了经济大省广东省,作为“代价”,他同意将土地出让收入部分归于地方政府,这为日后“土地财政”埋下伏笔。
分税制的实施对中央财政效果显著,1994年,中央的财政收入比上年猛增200%,占全国财政总收入比例由上年的22%%,但中央的财政支出仅占总财政支出的不到20%。中央在经济权力和利益的分配中重新获得主动权。
分税制财政改革后,财政向上集中,事权不断下移,地方财政捉襟见肘,强化了地方政府追求预算外收入的内在动机。
分税制改革造就地方依赖“土地财政”
10多年来,全国各城市土地出让收入都经历了大幅增长
分税制之后,地方政府占全国公共财政收入比重降至50%左右,而地方政府财政支出却占到全国公共财政支出的比例高达85%,由此可见,地方财政收入相比中央财政收入承担了更多的支出责任。地方政府事多钱少,自然会想办法找钱。
地方政府是城市土地所有权单位,依靠出让土地,可以获得地方政府可支配收入,土地出让金自然也就成了地方政府的“小金库”。
1987年,深圳市第一次协议和拍卖出让国有土地使用权,突破了国有土地使用权不允许转让的法律规定,这一成功尝试,直接促进了中国土地使用制度的改革。
1990年,国务院发布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》,对土地使用权出让、转让、出租等做了更明确的规定,土地使用权出让由市、县负责,土地出让收入划归地方政府。这使得市、县基层政府成为土地市场的主体,成为新增建设用地的供给者,展示了土地出让制度的财政功能,并由此埋下了日后“土地财政”的种子,形成税收与出让金收入并重的土地收益来源。
随后的20多年里,拍卖成为土地交易市场中的主流形式,一方面它在一定程度上规避了以往协议出让中的暗箱操作,另一方面价高者得的方式,使得地价不断上涨,“地王”频出,地方政府收获了越来越多