文档介绍：党政合署合并改革需要研究的九大问题
秦前红武汉大学法学院教授教育部“长江学者”特聘教授
(本文是秦前红教授演讲全文)
各位领导、各位同仁,我今天要跟大家报告的题目是关于党政机构合署合并改革问题。
在中国现行宪法第5次修改和监察体制改革以后,我们在宪法领域要关注的一个最重要的现象是关于党政机构合署合并改革的问题。这个问题十九大已经做了部署,十九届三中全会又进一步通过了《中共中央关于党政机构改革的决定》和《深化党政机构改革的方案》,明确提出解决党和国家机构职能体系中存在的障碍和弊端问题,加快推进国家治理体系和治理能力的现代化。
在历经多年的行政机构大部制改革之后,党中央逐步将改革的重点从单一的政府建制的优化转移到党政机构合署合并的方向上来,旨在深化机构改革的进程,加强和改善党和国家的能力。针对当前机构改革可能需要研究解决的若干问题,我提出如下几点浅见:
第一个问题,其实前几位发言的报告和乐泉会长的讲话中已经提到,本次修宪有一个重要的成果,就是把党的领导写进宪法的第一条第二款
。
这对宪法学者来说需要进行深入的理论研究,要完成宪法解释学上的融洽论证。比如说八二宪法把党的领导写进宪法序言,当时有一个重要考量,就是序言与宪法正文效力有所不同,党的领导的实现主要依靠党的思想路线的号召力以及党组织、党员的先锋模范带头作用,党的领导不能借助于法律上的强制。
现在把党的领导直接写入宪法的正文以后,怎么来理解因为宪法规定的位置同而产生有关效力的问题?
党的领导进入了宪法的正文,是不是意味着党的活动进入了一种正式的法律关系之中,如果党的活动产生一种外部化的结果,在党外对公民、社会组织、企事业单位的权利、义务产生影响,由此而产生的执法层面上和司法层面上的问题怎么解决,这是法学界需要回应的。
规定党的领导的宪法条款与宪法序言、宪法第5五以及宪法其他规定是什么关系?党的领导条款应该理解成宪法原则还是宪法规则,如果是宪法原则,那它与其他宪法原则又是什么关系?等等,都是需要充分研究的。仅仅简单阐释党的领导写入宪法正文的意义是不够的,这只是万里长征走完第一步。
第二个问题,党政机构合署合并的对象问题。
本次党政机构的改革有两种形式:
一种是所谓的合署合并的范围限定在职能相近的党政机构之间,其解决的是职能重叠、工作重复的问题,改革只需以既有部门为基础,简单地合并同类项,各机构在改革以后也很少出现难以衔接、协调的问题,这种问题相对来说解决难度系数没有那么高,阻力也没有那么大;
另外一种改革合署合并的改革是大部门式的改革,改革的难度则大了很多,因为相应党政机构的职能相似度不高,改革须以职能整合为基础,从更加宏观的视角实现不同机构的组织和职能统合,新机构内部的统筹问题也比较突出。
改革对象的层级不同,适宜进行改革的机构及合署合并的程度也不同。同样是在地方推行党政机构改革,《深化党和国家机构改革方案》强调“市县要加大党政机关合并设立或合署办公力度”,这表明层级越往下,改革力度会越加大。
级别越往上,党政机关更侧重于宏观调控和政策制定,其职权更为重要、管辖范围更大,需要接入多个下级机构的工作,工作事项更为复杂繁重,所以不宜对其进行大规模的合署合并,相应的改革难度也会比较大;而级别越往下,党政机关更侧重于具体工作的执行,其职能相似程度较高,职权相对单一而具体,因而更适于实施合署合并改革,改革后的影响范围较小、工作协调也较易。
第三个问题是关于党政关系问题。
刚才乐泉会长的报告专门提到党政关系时有一个表述,强调不要简单提所谓的党政分开、党政合一。十九大修改后的党章明确“党是领导一切的”,2018年宪法修正案又将党的领导正式纳入宪法条文,在此语境下,党政关系势必呈现出愈加紧密的发展态势,学界对党政关系的看法也多以党政机构融合、党政关系规范化为主,党政分开的提法似已不合时宜。
不过,笔者认为,从党政机构合署合并的角度看,党政在主体和功能上的区分仍有一定的存在空间,这主要表现在党政关系的形式规范化方面。根据宪法和人民代表大会制度原理,唯有国家权力机关及由其产生的国家机关可以行使国家公权力,管理国家事务;包括党中央各部门在内的党组织通常只处理党务,即便党代表人民的根本利益,但其本身不是宪法确定的国家公权力行使主体,即不能直接行使国家公权力。
因此,党组织须尊重和遵循国家机关的权力秩序,严格依据法定的程序规定行使权力,实现党在国家治理中的形式合法。合署合并的党政机构在对外做出影响相对人利益的行政行为时,应当以行政主体的名义、按法定权限和程序进行。
我国基本实现了形式上的党政在主体和功能上的区分。自上世纪八九十年代以来,中央加强人大职能建设,党将其意志主张与干部任用意图通过国家机关加以贯彻落实,以合宪合法的方式实现对国家的治理。
同时,我国法