文档介绍：公民权,所得税与预算监督:
兼谈农村费改税的思路
王绍光,王有强
香港中文大学
《战略与管理》2001年第三期
目前中国农村税费改革即将全面开始, 这是继土地改革、实行家庭承包经营之后中国农村的第三次革命。张曙光,“中国农村税费改革即将全面开始”新华社合肥2000年2月15日电
但不少人把农村税费改革的目的简单归结为减轻农民负担、增加农民收入, 从而大大低估了这次改革的意义。从试点地区的改革方案看, 似乎并没有超越明代张居正的“一条鞭法”和清代雍正的“摊丁入地”, 无非是“正杂统筹,”“赋役合一,”“丁银摊入田亩”。我们认为, 农村的三乱(乱摊派, 乱收费, 乱罚款) 和由此产生的农民负担过重只是表面现象, 造成这个现象的深层原因是我国不合理的财政制度。深层制度问题不解决, 既使把现在的费都并入了税, 苛捐杂敛还会卷土重来, 不可能从根本上解决农民负担问题。明“一条鞭法”执行不过十余年, 清康熙“永不加赋”的诺言很快失信于民, 便是前车之鉴。孙学文主编,《中国近代财政史》(大连:东北财经大学出版社,1990), 84-87页。
税费改革的目标应是建立一个民主,公平,统一,规范,高效的现代财政制度。只要这样,才能从根本上解决农民负担过重问题,为农村以至整个中国的长治久安奠定坚实的基础。
这篇短文由五部分组成。第一部分提出一个简单的理论分析框架,第二部分分析“三乱”肆虐和农民负担过重的制度根源,第三部分讨论税费改革的必要性,第四部分谈国外经验的启示,第五部分是政策建议。
第一节理论分析框架
近年来, 尽管中央政府三令五申要制止农村“三乱”, 地方政府似乎也在积极努力地予以执行和配合, 但是“三乱”问题还是相当严重,而且有愈演愈烈的趋势。人们一般将机构膨胀和******看作“三乱”的原因。但这两个问题在城市也普遍存在,为什么城市居民对“三乱”问题并没有那么强烈的切肤之痛呢?看来要探求“三乱”的根本原因,我们必须超越对个别人和个别机构的道德谴责。那么“三乱”的根源到底在那里呢? 在这一节里, 我们提出一个分析“三乱”问题的理论分析模型,并据此试图探究“三乱”的根本起因。在本文中,“地方政府”主要是指乡镇政府及其所辖的村级组织。
地方财政收入有三大来源: 地方本级财政收入, 上级政府转移收入, 来自摊派(包括乡统筹、村提留和集资) 、收费和罚款的收入。前两者构成地方政府预算收入。地方财政支出可以分为三类: 本地区政权机关运作所需支出(如行政支出、公安、司法支出), 本地区公共事业和公益事业的支出(如文化、教育、卫生支出), 促进本地区经济发展的支出(如城市基础设施建设支出)。为方便讨论, 我们用 g 表示由地方政府所提供的某一种公共服务或产品, G = G(g) 表示提供 g 所需要的最低开支, T = T(g) 表示地方财政预算中用于提供 g 的(正规)拔款数, F = F(g) 表示地方政府的与 g 相关之收费、罚款、摊派总收入。请注意, 我们把G, T 和 F 都表示为 g 的一个函数, 也就是说, 对于 g 的每一个值, G, T 和 F都有确定的值与之对应。因为 G 和 T 是用于提供 g 的所需开支和预算拔款, 显而易见这两者的值理应依 g 的值而定。另外, 公共服务或产品的提供情况 g 可能直接或间接地影响与 g 相关之收费、罚款、摊派总收入 F。为什么呢? 我们用地方社会治安作为一个例子来加以说明。一般而言, 地方社会治安由当地公安部门负责, 是一项地方性公共服务。如果社会治安情况较好, 需要用收费或罚款办的案件就会减少, 因而相关的收入也会下降。
对于 g 的每一个给定值, 地方政府有关提供 g 的预算状况可以用下列式子表示:
B(g) = F(g) + T(g) – G(g) = F(g) – D(g),
其中 D(g) = G(g) – T(g) 是提供 g 的预算缺口。下面我们分两种情形来讨论这一式子.
第一种情形: T(g) ≥ G(g)
地方财政预算中用于提供 g 的支出己足够。既然地方政府预算收入可以保障公共服务或产品的提供, “三乱”问题不会出现。当然, 这是最理想的情形。
第二种情形: T(g) < G(g)
地方财政预算中没有足够的拔款用于提供 g, 因此地方政府需要寻找其他收入来确保 g 的提供。考虑到现实中公共服务和产品的供给难以准确地控制和评估, 我们假设 g 的值在某一个(给定)范围(g0, ∞)内可以变动, 这里g0 可以认为是该项公共服务或产品的最低供给水平。在 g 的这一给定取值范围内, 地方政府就可能通过选择 g 的值来获取尽量多的剩余 B(g)。根据我们的定义, B(g) = F(g) – D(g), 这就表明 g 的取值可能是基于使得收费、罚款、摊派