文档介绍：我国跨流域调水生态补偿法律问题的探讨
摘要:跨流域调水是复杂的系统工程,协调调水沿线不同利益主体之间关系的焦点问题是生态补偿。生态补偿不仅要得到国家政策支持,而且有赖于法律的权威性、稳定性,切实保障生态公平与社会正义实现。跨流域调水生态补偿法律制度建设,应积极确认和引导不同类型补偿主体出现,受水区企业、社会组织及自然人都可以成为补偿主体;受偿主体不但可以是作为国家、社会组织和自然人的“人”,也可以是生态环境;生态补偿标准暂不宜在国家层面作相关立法规定,但应明确其法定要素;健全生态补偿监督机制,应强化国家监督的作用,并发挥社会监督的有效性。
关键词:跨流域调水;生态补偿;法律制度
中图分类号::A
DOI:.
21世纪初,跨流域调水生态补偿在国家政策层面得到了高度关注。2006年,我国颁布《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》、《国务院关于丹江口库区及上游水污染防治和水土保持规划的批复》、《东江源区生态环境补偿机制实施方案》等文件,呼吁尽快建立跨流域调水生态补偿机制。2007年《节能减排综合性工作方案》明确要求“开展跨流域生态补偿试点工作
”。目前,我国《生态补偿条例》草稿已经形成;《中华人民共和国水污染防治法》(2008年修订)首次规定了“水环境生态保护补偿机制”;跨流域调水生态补偿开始有法可依。但是,我国尚未形成明确完整的生态补偿法律制度。跨流域调水生态补偿法律制度的构建,必先明确谁来补偿、补偿给谁、补偿多少以及谁来监督等法律问题,要求确认生态补偿主体资格、确立补偿标准、强化监督机制。
一、确认不同类型补偿主体的资格
补偿主体是跨流域调水生态补偿过程中补偿资金的筹集者和补偿义务的履行者,包括国家、社会组织和自然人。
(一)国家是最重要的补偿主体
跨流域调水工程公益性极强,国家从更大范围内社会利益出发,对水资源进行人为调配,重新分配和调整天然状态下的用水利益。根据《中华人民共和国宪法》第9条,国家拥有水资源所有权,因而享有在一国范围内协调用水利益的合法性。尽管对广大受水区而言,跨流域调水工程是增益性工程;但对调水区来说,为保证良好生态环境,确保受水区享有足够水量和清洁水质,跨流域调水工程往往是损益性工程,国家有义务对调水区损益部分进行补偿。《中华人民共和国水污染防治法》第7条规定:“国家通过财政转移支付等方式,建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制”,该条适用于跨流域调水生态补偿。实践中,已经出现了多种跨流域调水国家补偿的形式,如管制、补贴、税收利率优惠、转移支付等。国家的补偿义务使之必须想方设法筹集生态补偿资金,实施相应补偿行为,致力于生态环境修复和调水区经济社会发展以及居民生活水平提高。
但是,国家并不直接参与跨流域调水生态补偿活动,而是通过各级政府机关来实现这一行为。跨流域调水沿线涉及众多地区,尤其是南水北调工程,三纵四横的格局将我国中部、西部和北部省市连为一体。生态补偿过程中,基本上是各级地方政府、环境保护机关作为公共利益代表,共同磋商确定补偿具体事宜。由各级地方政府、环境保护机关代表辖区内补偿主体或受偿主体的利益,既是基于其管理职责,也是出于降低生态补偿成本的考虑。长期以来,尽管国家在生态补偿活动中是虚置主体,但其主体地位是恒定的。无论是中央到地方的纵向补偿,还是区域之间的横向补偿,国家都以水资源所有者和管理者的角色成为补偿主体。
国家作为补偿主体不应局限于本国的概念。由于全球生态环境的一体性,解决生态环境问题需要加强国际合作,承担依据“共同但有差别的责任”,发达国家不仅应当解决好国内生态环境问题,还应向发展中国家提供与其经济能力相适应的资金技术援助,这时其他国家也可以成为补偿主体,参与到我国跨流域调水生态补偿活动之中。
(二)企业、社会组织和自然人都可以成为补偿主体
受水区企业是跨流域调水生态补偿的补偿主体。跨流域调水工程的运行,改变了受水区缺水状况,改良了受水区自然环境,改善了受水区社会发展条件,受水区企业在良好自然和社会环境中得到了长足发展。企业既然是跨流域调水工程的受益者,按照受益者补偿原则,就具有补偿义务和责任。身为社会结构中的重要组织成员,企业有责任回报社会,这不仅仅是企业高尚品德的体现,更是企业社会责任的要求。确认受水区企业补偿主体资格,是法律与道德的共同要求。
受水区事业单位、用水者协会和非政府组织等可以成为跨流域调水生态补偿的补偿主体。尽管基于自身组织性质,他们不像企业那样有足够经济实力进行生态补偿,但从国外生态补偿实践看,这些组织在补偿方面的作用不容小觑。哥伦比亚考卡河流域灌溉者协会对调节径流费用的支付