文档介绍：我国跨流域调水生态补偿制度的完善
[摘要]建立起反映市场供求和资源稀缺程度的跨流域调水生态补偿制度,有利于建设美丽中国、推进生态文明建设。随着跨流域调水工程不断增多,政府都无法全部承受生态补偿的巨大投入,完全由政府投入也并非总是最有效率。跨流域调水生态补偿制度的完善,以利益协调原则、受益者补偿原则等为其指导思想。跨流域调水生态补偿制度创新的关键,是探索与市场经济相适应的生态补偿制度。横向财政转移支付、政府购买、水权生态补偿及灌溉者付费制度,都是跨流域调水生态补偿制度的重要组成部分。与此相适应,政府主导、市场调节和社会协商共同成为跨流域调水生态补偿制度的运行机制。
[关键词]跨流域调水;生态补偿;水资源管理
[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2013)10-0013-05
跨流域调水是我国21世纪水利的一大特点,[1]协调调水沿线不同利益主体之间关系的焦点问题是生态补偿。目前,我国《生态补偿条例》草稿已经形成。[2]2008年修订的《中华人民共和国水污染防治法》明确了“水环境生态保护补偿机制”,为跨流域调水生态补偿提供了法律依据,地方立法正在加速探讨跨流域调水生态补偿问题。2009年《辽宁省大伙房水库输水工程保护条例》指出对该工程上游地区实施水环境生态补偿,补偿资金来源是财政转移支付等方式。2006年《山东省南水北调工程沿线区域水污染防治条例》的最大亮点,是针对跨流域调水突破性引入生态补偿机制。我国迫切需要完善跨流域调水生态补偿制度,通过利益平衡与协调,促使生态效益及相关经济效益在保护者与受益者之间公平分配。
一、跨流域调水生态补偿制度遵循的原则
(一)利益协调原则
利益协调是消解利益失衡的必要方式,它运用控制机制把利益分化限制在合理范围内,使不同利益主体之间以及利益主客体之间表现为和谐状态。
利益关系是传统中国社会关系的体现,利益分配机制就是社会秩序形成机制。[3]当代社会的利益关系还表现为,资源稀缺使各个国家必须实施可持续发展战略,既重视人与人之间利益关系的协调,又注重人与自然之间利益关系的协调。
跨流域调水沿线利益差别和利益主体的存在,导致不同利益主体的冲突甚至尖锐对立。稀缺水资源在满足不同利益主体需求时的有限性和条件性,使相关利益主体由于目标追求不同而产生利益纷争。跨流域调水生态补偿制度的完善,需要运用利益平衡原则协调冲突性利益,矫正失衡状态,实现跨流域调水沿线社会公平和环境公平目标。
(二)受益者补偿原则
早在二十世纪,日、德、美等国就已经贯彻了受益者补偿原则。[4]伴随着我国经济高速增长、水资源稀缺形势日益严峻,民众对公共服务的需求不断增加,公共工程如跨流域调水工程的开支越来越大,政府财政逐渐吃紧,需要寻求解决这一问题的新思维。受益者补偿理论的基石在于公平理念,完善跨流域调水生态补偿制度的关键正是体现公平原则,公平分配利益、承担责任或履行义务,受益者公正地回馈或补偿损益者。
我国跨流域调水生态补偿坚持受益者补偿原则,由生态保护受益者向因此付出代价的损益者支付相应报酬,这里的“益”不仅仅指一般实物意义上的收益,还包括受水区居民生活质量提高及其带来的相关收益。
(三)科学合理原则
科学以实践为前提和基础,是经过时间检验以及严密逻辑认证之后、关于客观世界事物本质及其运动规律的知识体系。合理性是科学的本相,在提交给社会公众、作为最终公共知识的科学理论中,合理性无处不在。
跨流域调水工程在规划阶段就收集了大量数据和科学评价,调水工程运行中也依靠现代科学技术支持,科学补偿要求充分利用这些数据和资源。合理补偿是科学补偿的延伸,强调既要协调好补偿权利主体和义务主体之间的平衡,又要考虑到补偿义务主体实际情况。科学合理原则综合考虑科学的补偿办法,并制定出符合实际情况、有利于实施的跨流域调水生态补偿制度。
(四)多方参与原则
跨流域调水生态补偿涉及到众多主体的利益调整,具有广泛性和社会性,多方参与是其重要原则。多方参与原则将跨流域调水生态补偿制度运行置于有效的监督之下。
在跨流域调水生态补偿过程中,政府允许利益相关者就所涉及的相关利益或公共利益,以提供信息、表达意见、阐述利益诉求等方式参与其中,从而提升跨流域调水生态补偿制度的公正性、正当性和合理性。
二、跨流域调水生态补偿制度的完善
(一)横向财政转移支付制度
我国跨流域调水生态补偿以纵向财政转移支付为主,但横向转移支付也有较好的制度和实践基础,特别是省际对口支援为横向财政转移支付制度的建立提供了突破口。伍文中认为,“我国实施多年的对口支援本质上就是横向财政转移支付。”[5]徐阳光也指出,虽然我国始终未曾在文献中将对口支援表述为横向转移支付,但从本质上来说,对口支援就