文档介绍：PPP模式的国内外实践及启示
摘要:我国的基础设施建设长期以来主要由政府财政支持投资建设,并由国有企业垄断经营,但这种模式渐现疲态,特别是地方政府资金压力越来越大。引进和应用PPP模式,使民间资本参与到基础设施、城镇化建设中来,在合理的运用和监督下能够实行“双赢”。但PPP模式的运用是有一定条件的,借鉴发达国家和地区PPP模式的实践经验,对我国加快推行PPP模式有着重要的实际意义。
关键词:PPP模式;公私合作;特许经营权;启示
一、引言
多年来,地方政府在履行基础设施建设和公共服务提供方面,主要依靠成立融资平台等方式进行融资,虽然当时获取了资金用以改善民生和发展社会事业,但也带来了地方债务规模较大的弊端,且不具备可持续性。
今年3月在十二届全国人大二次会议审议通过的《关于2013年中央和地方预算执行情况与2014年中央和地方预算草案的报告》(简称《报告》)中,不仅把推进城镇化列为2014年的财税政策重点,而且明确指出,发挥财政资金的引导作用,推广运用PPP模式,实现多元化的可持续性城镇化建设资金保障。
所谓PPP模式,即Public-Private-Partnership的字母缩写,直译为“公共私营合作制”,《报告》给出了PPP模式的含义,即政府与社会资本合作模式,指政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的
“全过程”合作关系,以授予特许经营权为基础,以利益共享和风险共担为特征,通过引入市场竞争和激励约束机制,发挥双方优势,提高公共产品或服务的质量和供给效率。PPP模式是一种在国外得到普遍应用的合作途径,它不仅使民间资本进入社会公共事业领域成为现实,还通过政府与企业建立“利益共享”机制,实行长期持有和经营,有效地平衡了短期收益和长期收益,较好地解决了基础设施短期回报差的问题。
二、文献综述
在国外,PPP模式不仅已经得到了普遍的实践,而且在理论上的研究也比较成熟,对PPP模式从内涵、推行、效率及选择的标准等都有较为细致的研究。国内学者近十年来也对PPP模式进行了相当的关注,主要集中在发挥PPP模式的优势为我国经济和社会健康稳定发展服务。
由于公私之间存在多种表现形式与缔约方案,王灏(2004)关于PPP模式分类标准的研究认为,PPP的含义难以简单而笼统地做出定论,而是应当具体情况具体分析,就连欧盟、世界银行、国际货币基金组织等国际机构对PPP模式的定义和分类标准也有着各自的看法,且不同的定义所呈现的差异也并无冲突。本文对PPP的界定认可《报告》所附的名词解释。赖丹馨、费方域(2010)认为,对照传统的基础设施和公共服务供给形式,PPP模式呈现出3个明显不一样的特征:一是整合了项目责任,PPP模式中,新建基础设施项目的投融资、建设、运营由纯民营机构或联合进行统一运作,联合体通常是公共机构和民营机构组合而成;二是转移了项目风险,PPP模式中,项目的建设和运营等日常事务实际上由联合体承担着,从而使政府能够从经营责任者解脱为监管者;三是形成了不完全性的长期缔约,项目合作关系一般为15年~30年,相对漫长的合作年限加上有时不够稳定的政治环境,造就了PPP模式项目合同本身难以摆脱的不完全性。
关于PPP 模式的推行,Hammami等(2006)认为,当政府遭受沉重债务负担时,PPP模式常常更加普遍地使用;较少的腐败、有效的法律法规等,即良好的制度质量是促进PPP的重要因素。Maskin和Tirole(2008)认为,将PPP模式合约的流行通常不是这种合同所固有的优点带来的结果,而是政府试图将债务从资产负债表中挪走,从而逃避资金的约束。从PPP模式的效率来看,Moszoro和Gas-iorowski(2008)指出,尽管民营部门投资的成本高于公共部门,但参与投资本身可以激励民营机构,让他们获得动力去努力进行技术转移,进而达到项目开发成本下降的目的。对于政府要选择的合作对象,Dewatripont(2005)认为,通过比较可以发现,股权融资的激励机制是弱于债务融资的,因而PPP模式在寻求外部融资时,更为明智的选择是和大型的专业债权人进行合作。
关于PPP模式选择的标准,Kessides(1993)认为产品(或服务)的自然属性、经济属性、生产的外部性应该作为选择标准。郜建人(2004)则认为,物品属性、外部性、市场竞争潜力、运营收益才应该是选择的标准。Oyetunji和An-derson(2006)指出,项目的自然属性、运作效率、交易成本是PPP 模式的选择标准。胡振(2007)提出“PFI指数”概念、特许期、消费排他性、收费可能性、项目领域等选择标准;Esther和Albert(2009)以香港
―珠海―澳门大桥为例,提出产品(或服务)提早供应、减少法律纠纷、政府可以控制收费价格、项目公司可