文档介绍：中国保障性住房现状
文林峰
住房与城乡建设部研究中心研究员
本文从五个方面阐述了中国保障性住房的现状。首先简要回顾了中国住房保
障发展的历程和相关的政策制度;其次总结了中国住房保障发展的成就和实施效
果;第三,归纳了住房保障在各地的有益探索和实践;第四,总结当前住房保障
存在的突出和紧迫的问题;最后探讨如何破解当前中国住房保障的难题。
一、中国住房保障的发展历程与政策制度
中同志在 1980 年就提出:“关于
住宅问题,要考虑城市建筑住宅、分配房屋和一系列政策。城镇居民个人可以购
买房屋,也可以自己盖。不但新房子可以出售,老房子也可以出售。住宅出售后,
房租恐怕要调整,要联系房价调整房租,使人觉得买房合算。将来房租提高了,
对低工资的职工给予补贴。”邓小平的想法与目前的制度设计是完全一致的。
2008 年,温总理在政府工作报告里强调指出要抓紧建立住房保障体系,提出
要“健全廉租住房制度,加快廉租住房建设,增加房源供给,加强经济适用住房
的建设和管理,积极解决城市低收入群众住房困难”等具体举措。从温总理的讲
话开始,各城市大规模进行新一轮的住房保障建设。十七大报告还首次提出廉租
房的资金来源问题,包括三个大部分:公共财政资金、住房公积金的增值收益以
及一定比例的土地出让净收益。从上个世纪末提出的“居者有其屋”,到十七大报
告提出的“住有所居”,表明中央和各级政府越来越重视人民群众的住房问题,一
系列政策措施越来越符合实际情况,促进了各地住房保障工作的发展。过去由于
经验不足,追求“居者有其屋”,更多考虑通过出售的方式让低收入家庭拥有产权;
目前的政策目标是“住有所居”,即只要让低收入家庭有房子住。
通过多年各级政府的努力和重视,中国住房保障的成效显著。城镇人均住房
面积从改革开放初期 1978 年的 ,提高到 2008 年底的 29 m2。人均面积增
加的同时,城镇化率逐渐提高,城镇人口快速增长。也就是说,不仅人均住房面
积有所改善,住房质量、居住区配套等都得到了全面的改善。
基于住房保障的发展历程和政策制定,本文将中国的住房保障分成四个发展
阶段。第一个阶段是 1978 年以前,以全社会低水平、广覆盖的福利分房制度为
特点,这是极具中国特色的住房保障形式。福利分房制度包括两种方式,即城镇
居民职工从单位获得的分房,以及农民在政府分配的宅基地上自建房屋。这两种
方式解决了广大城乡居民的住房问题,同时也存在一些弊端。最重要的是资金问
题,只有投入没有产出,不能形成良性的循环机制。个人和企业都没有积极性,
等着国家投资拨款,导致住房问题解决的进程非常缓慢,住房拥挤、危旧房等等
问题很多。很多城镇职工,解放以后 30 年中住房条件并没有得到改善。
上世纪八十年代末九十年代初,住房保障进入第二个发展阶段。政府在全国
开始进行住房制度改革的试点,也就是开始于上世纪九十年代的“经济”和“适
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用”住房。与现在的经济适用住房不同,当时的“经济的”是指价格便宜,“适
用的”是指面积适度、能满足基本居住需求的住房。这一阶段住房形式主要体现
为集资合作建房和“安居工程”两种方式,同时实物分房还没有完全取消。因此
在第二阶段,各种保障形式是同时存在的。我国在这个阶段进行了一系列的住房
改革,可以概括为“三改四建”。“三改”指投资方式的改革,从过去国家统一的
投资改为国家、单位、个人三方共同负担;管理方式的改革,从由居民所在单位
和房管所进行房屋管理改为由物业管理公司进行管理,使得政府和单位摆脱住房
管理的包袱;分配方式的改革,从实物分配改为货币补贴,逐步走向市场化、货
币化。“四建”指的是逐步建立新型的公用体系,建立住房公积金,建立与住房
消费相适应的住房金融,以及建立规范有序的房产交易市场。
第三个发展阶段以 1998 年国务院的 23 号文为标志,正式确立了我国的住房
保障体系。新的住房保障体系分三个方面:一是面对最低收入家庭的廉租住房。
这是救济性的,基本不需要贫困家庭出钱,完全依靠政府救济。廉租住房的核定
标准是“双困标准”,即收入和现有住房面积的双困。二是为中低收入家庭提供
的经济适用住房。这是援助性的,即政府贴一部分,个人掏一部分。三是面向中
高收入阶层的商品房,是完全市场化的。住房制度建设之后,全国各地开始大规
模建设经济适用住房和廉租住房,最高峰的时候经济适用住房投资额占到全部投
资额的 17%。一些城市像包头,由于结合灾后重建,住房保障投资额占到了全部
投资额的 60%。这一时期的住房发展非常迅速,但随后有些城市提出了经营城市
的理念,以出让土地