文档介绍：空间规划改革与“多规合一”
                           
 
一、空间规划的现实及问题
规划是为实现定目标而预先安排行动步骤并不断付诸实践的过程。空间规划是对国土空间系统统筹的安排,是公共管理部门实施国土空间的管理手段和方法。规划伴随着人类产生及经济社会的发展,始终前瞻远谋、走在前沿,约束、规范并指导发展。
科学发展,规划先行。由于规划本身的特性要求,空间规划一贯以严肃、严谨、科学、法定、连续、系统、刚性、权威等个性特征为自身标签和社会认同。但近年以来,随着市场经济深入发展,经济社会飞速发展,城镇化进程加速,规划的本能严重退化,规划的个性日渐缺失,规划任性和管理随意问题严重且呈蔓延之势。
一是规划繁杂且不协调、不衔接、不统一问题突出。我国现行规划类型众多,涉及到空间资源利用的规划包括国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、城乡规划、土地利用总体规划、生态功能区划、环境保护规划等多项规划,在同一空间存在较大差异甚至相互矛盾。规划的不协调、不衔接、不统一已严重削弱了规划的科学性和权威性,甚至造成空间管理无序、土地资源浪费、环境保护失控等问题。
二是规出多门、各自为政,协调统一管理难的问题突出。现行的各项空间规划体系“条块分割”现象严重,职能被分散到几个行政主管部门体系中。从地方层面看,各规划在各自的行政体系架构中展开,均采取“政府负责、部门落实”的垂直管理方式,分别对各自的规划工作进行管理,使得出现“条条”协调不力、“块块”关系混乱的局面,规划协调实施难以落实。
三是规划内容边界模糊,指标、标准等技术不兼容问题突出。规划职能边界模糊,内容交叉重叠,也造成部门职责难以厘清。国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、城乡规划、土地利用总体规划等各项空间规划发展历程不一、关注的侧重点不尽相同,使得各自编制的出发点、技术路线均有差异,从而导致目标和结果差异明显,给指导实践带来困惑。
四是规划视同“花瓶”,有法不依、有规不执问题突出。我国规划管理随意、刚性不足、法定性不强、连续性缺失已成顽疾。公共管理部门受发展观、政绩及考核导向等多种因素影响,导致规划贯彻执行及管理随意任性,政府换届规划随之换届,领导变化思路随之变化。同时规划虽然均经历的相关法规法定程序,但在权利和法律之间,利益与法规之间,往往权利任性至上,将规划束之高阁,计划赶不上变化,规划赶不上调整。
从十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定,到全面小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党,我国经济社会发展进入了新常态、新阶段,深化推进规划体制改革,加快规划立法,建立空间规划体系,推动规划体系及管理方式创新,探索实施“多规合一”,确保空间规划权威性、严肃性、连续性已成为我国规划领域的迫切任务。
 
二、多规合一的提出及背景
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2013年11月,十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定指出,要完善城镇化健康发展体制机制,优化城市空间结构和管理格局,增强城市综合承载能力。《决定》明确了城镇建设空间规划改革的方向。
2013年12月,中央城镇化工作会议要求,城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划在会议讲话中指出,积极推进市、县规划体制改革,探索能够实现“多规合一”的方式方法,实现一个市县一本规划、一张蓝图,并以这个为基础,把一张蓝图干到底。
2014年2月,国土资源部印发了《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》,要求严格划定“三线”,具体包括城市开发边界,永久基本农田保护红线和生态保护红线。
2014年3月,《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》中强调,加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接。推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。
2014年4月,国家发展改革委就启动“十三五”规划编制工作举行新闻发布会时明确,“十三五”规划将积极推进市、县规划体制改革,探索能够实现“多规合一”的方式方法,实现一个市县一本规划、一张蓝图,并以此为基础,把一张蓝图干到底。
2014年5月,国家发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》中,将三规合一作为2014年深化改革重点任务之一。指出进一步明确开展县市的空间规划试点,推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境规划,多规合一。
2014年8月,国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》(以下简称《通知》),通知明确了开展试点的主要任务及措施,并提出在全国28个市县开展“多规合一”试点。
2014年10月,国家住建部规划司在嘉兴市召开“多规合一”