文档介绍：第 25 卷第 5 期自然资源学报 Vol. 25 No. 5
2010 年 5 月 JOURNAL OF NATURAL RESOURCES May, 201 0
规划管制下农田生态补偿的研究进展分析
蔡银莺, 张安录
( 华中农业大学土地管理学院, 武汉 430070)
摘要: 基于特殊的土地基本国情, 我国实施严厉的管制制度及措施强化对优质农田的保护及管
理。然而, 采取禁止性或限制性强的规划管制制度, 严格限制或剥夺管制区域内相关群体使用
资源和空间的权利, 如未提供相应的补偿或经济援助, 将侵害建设区和保护区内群体的发展机
会及利益, 导致不同分区利益群体福利非均衡, 违背环境公平。论文从农田保护的政策绩效评
价、发展受限制地区实施农田生态补偿制度的机理、农田外部效益及补偿标准的测度、农田管制
损失补偿及外部效益产权界定、农田生态补偿制度实施绩效及福利效应研究等方面梳理总结了
国内外关于规划管制下农田生态补偿的相关研究进展及发展动态, 并提出在国家实施生态补偿
机制及推进主体功能区划形成与落实等政策契机下, 制定基于主体功能区划框架下的农田生态
补偿机制及政策, 有重要的理论及实践意义。
关键词: 农田生态补偿; 规划管制; 土地发展权
中图分类号: F062. 2 文献标志码: A 文章编号: 1000 - 3037( 2010) 05 - 0868 - 13
我国人多地少、耕地资源稀缺的特殊国情决定了农田承担着重要且复杂多样的职能, 不
仅提供食物、纤维等实物产品, 是国家生存安全的重要保障, 还提供开敞空间、景观、文化服
务等非实物型生态服务, 是区域重要的生态屏障, 在规划中扮演着愈来愈重要的生态及景观
功能角色。20 世纪 90 年代以来, 我国实行严格的耕地保护政策, 继续出台“基本农田保护
区制度”、“基本农田保护条例”、“耕地总量动态平衡政策”、“耕地占补平衡制度”、“土地用
途管制制度”等相关制度及措施强化对农田的管理及保护。然而, 在实施严格的土地用途
管制、分区规划政策及耕地保护制度的同时, 却缺乏配套的补偿机制设计, 或仅有间接的补
偿政策, 政策的不完全造成社会不公或滋生寻租行为, 带来相关群体利益分配关系的扭曲。
例如, 全国基本农田保护检查发现, 一些地方政府为规避占用基本农田报国务院审批的法律
规定, 频繁进行土地利用总体规划调整或修改, 影响基本农田保护的稳定性和严肃性。2001
年以来, 全国因城镇村非农建设用地调整基本农田面积 425. 4 × 104 hm2 , 各类非农建设违法
占用基本农田面积 116. 25 × 104 hm2 [ 1 ] 。20 世纪 90 年代后期以来, 我国一些地区的土地利
用总体规划中农田起到绿色生态屏障的重要作用, 是构建生态良好的土地利用格局中的重
要组成。尤其, 在第三轮全国土地利用总体规划中更加突出农田作为生态屏障的重要功能,
要求“在城乡用地布局中, 将大面积连片基本农田、优质耕地作为绿心、绿带的重要组成部
分, 构建景观优美、人与自然和谐的宜居环境”[ 2 ] 。
收稿日期: 2009- 09- 15 ; 修订日期: 2010- 01- 13 。
基金项目: 国家自然科学基金项目( 40901288, 70773047) ; 国家社会科学基金青年项目( 09CJY021 ) ; 教育部人文社
会科学研究青年基金( 07 JC790034 ) ; 教育部博士点新教师基金( 20090146120005 ) ; 华中农业大学科技创新基金
( 07XCX008) 及华中农业大学人才启动基金资助课题。
第一作者简介: 蔡银莺( 1979- ) , 女, 广东潮州人, 副教授, 博士, 从事土地资源经济与管理研究。 E-mail: caiyinying
@ mail. hzau. edu. cn
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规划管制给农田、森林、文化古迹、自然保护区、环境敏感地等土地发展受限地区相关权
利群体所带来的福利损益效应, 发达国家早在 20 世纪中期就有关注, 认为规划管制会导致
不同土地利用分区利益群体福利的非均衡, 给发展受限地区相关群体带来福利损失及发展
机会的限制。代表性的观点, 诸如农业经济学家 Gardner 质疑美国农地保护政策的有效性,
指出农地保护会对土地所有者产生“暴利”( windfall gains) 和“暴损”( wipeout losses) 的福利
非均衡问题[ 3] ; Thompson 指出, 政府部门对于限制发展地区财产权进行的管制政