文档介绍：审计研究简报
第8期
(总第238期)
审计署审计科研所 2012年4月25日
社保审计报告:整体关注与热点回应
社会保障基金审计的审计报告阶段,是社会保障基金审计报告的最后形成阶段,是社会保障基金审计报告的各种衍生成果的形成期间,是体现项目审计目标实现程度和审计质量水平的重要时间段。在这个阶段中,应当重点把握社会保障基金审计的需求导向和价值追求,充分发挥国家审计的批判性功能和建设性功能,深刻揭露我国社会保障制度存在的重大问题,有针对性地提出审计改进建议和政策性审计建议,促进社会保障管理的规范,促进社会保障制度的完善。
一、反映我国社会保障总体目标的实现情况
社会保障基金审计的出发点和审计目标,都是着眼于我国社会保障制度整体的系统性审计观察,而这种系统性审计观察的结果主要集中体现在社会保障基金审计的审计报告阶段。审计需求开始从政府决策需求为主向社会整体需求深化,审计需求导向也开始从多层次审计目标向综合性审计目标转化。
党的十四届三中全会确定的中国社会保障制度的总体目标为:“基本建立起资金来源多渠道,保障方式多层次,权力和义务相适应,管理和服务社会化的完整的社会保障体系。”“社会保障水平要与我国社会生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应”。胡***总书记近期提出,要基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。中国社会保障制度的总体目标已经明确,但具体的社会保障目标和长期规划仍不明晰,特别是社会保障的阶段性目标由于缺乏与长期性目标的联系,往往变成了单纯的临时性目标。
结合社会保障基金审计各层次审计目标的实现情况,分析我国社会保障总体目标的落实瓶颈。我国社会保障制度改革缺乏系统性,没有统一的制度。不同群体参保制度的改革与完善,均采取“打补丁”的办法。城市与农村分割,部门分立,多种社会保险制度并存。社会保障制度的“碎片化”格局有加剧并固定化的趋势。地方社会保障基金有省统筹(如央企和省属企业的养老保险和失业保险),市或者县级统筹(如医疗、生育和工伤保险);省级社会保障制度也有多种形式(如城保、镇保、农保、综保,以及事业单位和公务员制度等)。社会保障制度碎片化的结果,使得结余做实不了空账,空账又不能被做实;单纯靠政府补贴,财政也负担不了。从审计角度对我国社会保障政策加以梳理,区分临时性政策和长期性政策,有助于政府今后着力从长远角度完善政策。
社会保障是通过国民收入的再分配,对社会成员的基本生活予以保障的社会政策。社会保障的经费主要来自财政或社会的援助。它的再分配依据是法律、法规。通常我们说的社会保障,涵盖了社会保险、社会救济、社会福利、最低生活保障等四个部分。社会保险(包括养老保险、医疗保险等)经费则来自于国家、企业、个人三个方面。但是,从理论上说,“保障”是一种福利制度,要求社会公平、正义;“保险”是缴费型,要求权利与义务对等。从社会保障实践看,社会保险也有个社会公平问题,而且是个非常最突出的社会公平问题。我国社会保险改革是从减轻政府、国企的责任起步的,但是,时至今日,保障与保险制度错配,政府、企业责任不清,制度内与制度外的过大差别等,问题很多。这些问题实际上学术界已有共识,社会保障基金审计关键要从理论与实践的结合上体现出审计的新视角。
二、客观评价我国的社会保障制度
社会保障的发展,“关乎国运,惠及子孙”,是社会主义市场经济体制的重要支柱,关系改革、发展、稳定的全局。在人们对我国社会保障制度的不足之处已成社会共识的今天,社会保障审计应当对我国社会保障审计的发展与成效,实事求是地加以肯定,增强人们对我国完善社会保障制度的信心。
我国社会保障事业自20世纪80年代以来取得的成就,概括起来有这样几大方面:一是我国社会保障体系基本建立;二是社会保障的覆盖人群迅速扩大;三是解决了一批历史遗留问题;四是社会保障水平显著提高;五是社会保障基金规模不断扩大;六是社会保障的公共服务体系初步形成。我国已经
把一个由国家负责,单位包办,封闭运行,缺乏效率的社会保障制度,转化为一个责任分担的、社会化、多层次化的社会保障体系。这个体系是惠及最广泛群众的“世界上最大的社会保障网”,有关医疗保障、养老保障等的改革目前正在稳步推进。
当然,最重要的,社保审计还是要依据审计结果,对我国社会保障存在的诸多问题做出客观公正的审计判断。社会保险基金是由国家信誉作保证,由个人、企业为主筹集而成的公共基金,属于政府管理的公共资源。作为老百姓的保命钱,保证社会保障基金的安全、有效是重要的,然而目前更重要的,是揭露和反映社会保障基金的制度问题。社会保障基金的制度公平性,是社会保障基金可持续性的根本保障。我国社会保障基金目前存在的主要问题,就是社会保障制度的公平性风险问题。它既表现在我国社会保障制度完整性、有效性的缺陷方面,更重要的,是表现在社会保障制度的可持续