文档介绍：分析大部制行政机构改革的困境及解决方案
十七大报告中提出建立大部制。那么,何为大部制呢?又为何要建立大部制呢?这些都是我们了解大部制改革的困境及解决方案所需要知道的。
大部门体制,又称大部门制、大部制,一般是指将职能相同或相近的部门整合、归并为一个较大的部门,或者使相同相近的职能由一个部门管理为主,以减少机构重叠、职责交叉、多头管理,增强政府履行职能的能力。大部门作为政府机构设置的一种形式,是相对于小部门而言的,通常管理职能较宽,业务管理范围较广,对一项政府事务或几项相近事务实行统一管理。所以,实行大部门体制的关键,在于实现职能有机统一。
其实,大部门改革在中国改革史上并非第一次,过往的改革并没有成功,如今的改革也面临一些困境:
首先, 面对地方政府改制的难题,中央选择了以自上而下的大部制改革进行突破,这是一个好的思路,在政府权责不平衡的情况下,权力的整合也有可能导致政府权力进一步集中、扩大。特别是在上海这样一些有着政府管制经济的强大传统的地方,如果大部制改革不能首先实现政府职能向服务型转变,则无疑会加剧地方政府的权力与责任不对等,使得大部制的改革初衷难以实现。
  第二个问题是部门整合问题。使大部运行有效,文化一体化尤其重要。英国学者在分析英国大部时指出:在英国大部作为一个部门实际上有很多都没有形成真正的内聚力。比如环境署,好像是一个有许多部分凑在一起组成的一个混合物,而不是一个紧密结合的通透一体。但问题在于合并进来的部门通常有其自身文化,所以在形成大部时怎么使部门文化能互相融洽并产生一种组织凝聚力。如果大部制只是形式上的合并,实质上还是各自为政,那么最后的命运又是被分开。
  第三是在大部形成以后,在其内部管理上会产生难度。具体难度体现在以下几方面:
 首先等级多的负面效应会影响组织内部沟通,影响沟通的效率和有效性。同时也会影响组织的灵活性以及资质的应变能力,导致组织僵化。其次,组织内部部门多,增加内部协调的负担,进而影响组织效率。例如我国发改委,过多的职能导致其力不从心,比如它既要管宏观经济政策,又要管具体的经济运行;既要管各行业总体统筹,又要管具体项目和资金分配。类似的状况如先前两位英国学者所言:大部门的建立在某种程度上是把大量的工作转移到部门内部以减轻部门之间的负担,但实际上许多预期的改革都没有做到。这些大部内部的协调常常变得负担过重,真正的一体化往往实现不了。再者是对大部的监督存在问题。建立大部后,很多职能会进入,而以往的监督对新的职能是陌生的。监督部门若不进行相应的改革,就会产生不利于监督的状况。在我国,对政府的监督主要是党的监督。当政府部门的职能发生变化时,也会对上面的监督部门提出新的要求。
这样的困境,迫切需要行之有效的解决方案:
第一,目前,有些政府部门集决策权、执行权、监督权于一身,容易导致权力过于集中、部门利益化等问题。十七大报告提出,要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构的运行机制”。实行大部门体制,有的部门职能更宽,权力更大,可能出现新的部门利益,监督控制更加困难。因此,实行大部门体制,更有必要在建立决策与执行相对分离的权力结构上有所创新。在这方面,国外已有多年实践,有些成熟经验可供我国参考借鉴。例如,20世纪90年代起,英国开始推行政策制定与执行相分离的政府模式,内阁部门主要负