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2004年第8期(总第8期)
辽宁省财政科学研究所 2004年4月25日
本期主题:非税收入管理
[按]非税收入是政府收入体系的一个组成部分,但其超常规无序膨胀却是我国在体制转轨时期出现的一种特殊现象。适应市场经济的要求,加强对非税收入的规范化管理,建立合理的非税收入秩序,是构建公共财政框架的重要内容之一,同时也是整顿和规范财经秩序,从源头上、制度上防治***的重要举措。
非税收入的相关理论考察
(一)非税收入的概念和划分
非税收入是政府参与国民收入初次分配和再分配的一种形式,属于财政资金范畴。广义地讲,非税收入是指政府通过合法程序获得的除税收以外的一切收入,具体来看,主要包括行政事业性收费、政府性基金、社会保障缴款、财产经营收入、出售商品及服务收入、罚款和罚没收入、赠与收入、特许收入、主管部门集中收入及其他收入等。
非税收入按其不同性质大致划分为五大类:负外部效益矫正性、成本补偿性、资产资源性、行政司法管理(管辖权)性非税收入以及其他非税收入。当然,这种分类并不十分严格,会存在一定程度的交叉,例如某些行政事业性收费可能具有成本补偿性,同时也是政府行使某种行政司法管理权而取得收入,大多数规费属于这种性质。而特许收入,既可以认为是政府的无形资产收入,划为资产资源性收入,但同时又可列为行政管理性收入,因为从某种意义上讲,正是因为政府首先具有了公共管理职能(
行政管辖权),才使其代表公众获取某种(公共)资源的收益成为可能。
国际上通常将政府收入分为经常性收入、资本收入和赠与收入三大类,其中,经常性收入又分为税收收入和非税收入。因此,国外非税收入通常是政府经常性收入之中的一个概念。这与我国将赠与收入和财产变现收入等归为非税收入的范畴有所不同。
世界银行认为,经常性非税收入是政府为公共目的而取得的无需偿还的收入,如罚款、管理费、政府财产经营收入等,以及政府以外的单位自愿和无偿地向政府支付的款项等。经常性非税收入不包括政府间拨款、借款、前期贷款回收以及固定资产、股票、土地、无形资产的售卖变现收入,也不包括来自政府部门的以资本形成为目的的赠与收入。
经济合作与发展组织(OECD)界定税收和非税收入以征收是否具有对应的报偿性作为标准,但是在实践中,税与费的差别并不容易辨清,其原因在于如何界定所谓的“报偿性”。根据OECD对税收分类所作的界定,在满足以下条件时,征收可以被视为是无偿的:(1)费大大超过了该项公共服务的提供成本;(2)费的缴纳者并非利益的获得者;(3)政府并不根据取得的征收额来提供相应的具体服务;(4)尽管只有付费的人收益,但每个人所得到的利益并不必然同自己所支付的金额成比例。如果一种收入形式满足以上条件之一,那么这种收入从性质上说就应该是税,而不应该是费。
国际货币基金组织(IMF)的政府财政统计体系是目前世界上运用最为广泛的政府收入统计体系,它涵盖世界上149个国家,将政府收入按照相同的口径进行统计和比较。在IMF的政府财政统计分类里,政府收入被划分为经常性收入、资本收入和赠与收入三大类。其中,经常性收入包括税收收入和非税收入。但无论政府以哪种形式取得收入,都纳入预算管理,即政府收入也就是指财政收入