文档介绍：对地方水资源法规执行效能的实证研究
一、问题的提出与研究范本的选择
自全国人大常委会1988年通过《中华人民共和国水法》后,伴随着我国水资源法律体系的不断建设和完善,有地方立法权的各省市的水资源立法工作也在相应展开, 并已经初步确立了一些关于水资源的法规。但是各地在纷纷立法的同时,,提升其效能,成为摆在理论界和实务界面前的一道难题。就现有围绕地方水资源法规的研究成果来看,主要是对其价值、原则和体系地研究,缺乏对其实施绩效地考察和对相关问题地分析,因此,本文希望能够通过个案研究的方法,选择青岛市地方性水资源法规为研究范本,在青岛市对这些法规的评估报告的基础上,分析地方性水资源法规在执行过程中的获得的成效及遇到的问题,力求挖掘其中在理论和制度上的深层次原因。
选择青岛市地方性水资源法规作为研究对象主要是基于以下几个原因:
第一,青岛市的地方水资源立法较为完备,且具有一定的前沿性。青岛市是我国第一批被认定为“较大的市”从而拥有地方立法权的城市之一,已有22年地方立法的历史,现在由青岛市人大制定实施的地方性法规有近90部,涉及到18个部类。就水资源立法而言,青岛市的地方性法规包括有执行上位法的《青岛市实施〈中华人民共和国水法〉若干规定》和《青岛市实施〈中华人民共和国水土保持法〉若干规定》;又包括针对地方特点制定的《青岛市城市节约用水管理条例》、《青岛市城市供水条例》和《青岛市生活饮用水源环境保护条例》,有五部之多,且涉及水资源保护、污染防治、节约用水等水资源管理的主要领域。
第二,青岛市在2006年刚刚组织了由人大常委会牵头,各相关政府部门参与,学术机构协助的对地方性法规的整体评估,形成了一部整体评估报告和近70部针对各法规的评估报告,其中也包括针对上述5部地方性水资源法规的评估报告;这些报告的内容包括对这些法规的实施绩效以及合法性、合理性的考察,而且实施绩效的案例、数据都是来自于法规的行政执行部门,这是非常难得的第一手材料。
第三,在这次立法评估中,作者作为评估专家课题组的成员参与了整个进程,对于相关材料比较熟悉。
当然,作为个案评估,研究范本选择得再好,也难免以偏概全;不过从实证研究的角度来看,具有比较完备的水资源的法规体系且恰好对此进行了立法评估的地区,在全国寥寥无几。青岛提供的经验应当具有典型意义和研究价值。
二、地方水资源法规的主要成效及其原因
(一)总体布局
青岛市的第一部水资源法规是1994年制定并实施的《青岛市实施〈中华人民共和国水土保持法〉若干规定》(以下简称“实施〈水土保持法〉规定”),此后1995年出台了《青岛市城市节约用水管理条例》(以下简称“节约用水条例”),1997年出台了《青岛市城市供水条例》(以下简称“供水条例”),2002年制定了《青岛市生活饮用水源环境保护条例》(以下简称“水源管理条例”),2004年制定了《青岛市实施〈中华人民共和国水法〉若干规定》(以下简称“实施〈水法〉规定”)。其中“节约用水条例”和“供水条例”都是在原有的政府规章基础上衍生而来的,并且经过了多次修改。
在青岛市人大对地方性法规的部门划分中,这五部法规被分到了三个部门,其中“节约用水条例”和“供水条例”被列入到市政公用类,“实施〈水土保持法〉规定”和“实施〈水法〉规定”被列入到水利类,“水源管理条例”被列入到环境保护类。而各条例的主要执行机构除了“水源管理条例”规定由“环境保护行政主管部门对本辖区内生活饮用水源的环境保护实施统一监督管理。”外,其他条例都规定“市水行政主管部门负责全市水资源的统一管理和监督工作。”(其中“节约用水条例”单独设立“市节约用水办公室,业务上接受水行政主管部门的指导。”)
(二)执行成效
从评估结果来看,相关行政部门的评估报告总结的执行成效包括以下几个方面:
1、促进具体政策拟定。地方水资源法规为下属行政区拟定相关规划及政策提供了法律依据,从而使水资源的合理利用与保护有了更为具体的实施方案。例如“实施〈水法〉规定”颁行后,青岛市各行政区市依法编制了《水资源综合规划》,对本地区水资源保护作了战略性的布置。
2、水资源管理实权化。地方水资源法规以地方法律制度形式授予行政部门以相关的执法权力,从而使行政部门在执行相关法律和政策时有法可依,例如根据“实施〈水法〉规定”,青岛各行政区(市)依法对直接从地下、河流及其他水域取用水资源的单位和个人实行取水许可制度和有偿使用制度。“水源管理条例”赋予了环保部门4项行政处罚权,并根据水源地的具体情况首次赋予乡镇政府环保执法权。
3、对经济结构和社会效应产生直接影响。如青岛市节水办公室总结“节约用水条例”的实施绩效是:“不仅有效控制了青岛市用水