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第 57 卷第 6 期武汉大学学报哲学社会科学版 Vol. 57. No. 6
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2004 年 11 月 Wuhan University Journal ( Philosophy & Social Sciences) Nov. 2004. 804~809
■公共管理
“上有政策、下有对策”———案例分析与博弈启示
丁煌, 定明捷
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(武汉大学政治与公共管理学院,湖北武汉 430072)
[作者简介] 丁煌(1964 ) ,男,河南息县人,武汉大学政治与公共管理学院教授,法学博
士,博士生导师,主要从事公共政策与公共行政研究;定明捷(1975 ) ,男,湖
北赤壁人,武汉大学政治与公共管理学院公共管理系博士生,主要从事公共
政策研究。
[摘要]“上有政策、下有对策”本质上是相关政策主体之间基于利益得失的考虑而进行
的一种博弈过程,政策目标的实现程度取决于博弈参与者的策略选择,而博弈参与者的策略选
择从根本上又取决于作为博弈规则的制度。因此,要从根本上防治“上有政策、下有对策”这种
非合作博弈的不良影响,则需从干部管理、绩效考核、行政监督、财政管理、责任追究及信息反
馈等方面进一步完善作为博弈规则的相关制度。
[ 关键词] 公共政策; 执行博弈; 案例分析; 对策; 启示
[中图分类号] D035 [文献标识码] A [文章编号] 1672 7320 (2004) 06 \ | 0804 06
一、“上有政策、下有对策”的概念诠释
“上有政策、下有对策”是我国现阶段政策执行过程中的一种十分常见的现象。对此,人们界定不
一,评价各异。有人认为“, 上有政策、下有对策”是对中央政策的“创造性”灵活运用,是用足、用活中央
政策,有助于政策的不断完善;也有人认为“上有政策、下有对策”无非是对付中央政策之策,它实际上是
借“创造性地执行中央政策”或“把中央政策与本地实际结合起来”而把中央政策肢解、曲解为我所用;还
有人认为“, 上有政策、下有对策”是政策变通的一种表现形式,如果运用得当,这样的“对策”不仅合理而
且合法,反之亦然[1 ] (第 303 304 页) 。当然,上述这些看法可谓见仁见智,不一而足。但是,如果从本质上
来看,我们则更倾向于将“上有政策、下有对策”视为相关政策主体———即作为政策执行者的地方政府基
于利益得失的考虑而与作为政策制定者的中央政府进行的一种博弈过程。
所谓博弈,是指一些个人、队组或其他组织,面对一定的环境条件,在一定规则下,同时或先后,一次
或多次,从各自允许选择的行为或策略中进行选择并加以实施,从中各自取得相应结果的过程[2 ] (第 3
页) 。一个完整的博弈关系至少应包括三个要素,即局中人、博弈活动的参与者,在“上有政策、下有对
策”的博弈中主要表现为作为政策执行者的地方政府和作为政策制定者的中央政府;策略,即局中人将
在给定的信息集中进行决策时可以选择的方法或做法,例如,地方政府的各种“对策性”执行行为就是地
方政府可能采取的策略选择;支付,指在一个特定的策略组合下,局中人得到或期望得到的效用水平,也
就是具体的利益得失情况。博弈活动可以按照不同的特点划分成不同的