文档介绍：论检察机关对行政权的法律监督
(原创发表)

摘要]人类社会对权力制约的探索,存在权力分立与制衡以及独立设置监督权的两种路径。中国法律监督制度正是后者的一种现实体现,其诞生的历史背景和理论基础都呈现出制约权力的基本特征。从制度渊源看,中国古代言谏制度和御史制度、前苏联和现今俄罗斯法律监督制度、西方议会监察专员制度都与之息息相关。我国承担法律监督职能的检察机关应当恢复法律监督的本来含义,采取检察建议、行政公益诉讼和查办职务犯罪的形式,尝试对抽象行政行为、具体行政行为的合法性和合理性进行监督。
[关键词] 权力制约检察机关法律监督行政权

和自然界存在众多普适性规律相反,人类社会发展很少有放之四海而皆准的真理,一致被共同认可的法治原则在每一个国家也有不同的表现形态。[①]立足于权力,摸索控制权力的不同模式,分析法律监督的理性价值和固有意涵,以及在中国语境下对行政权开展法律监督的正当性和必要性,追溯法律监督制度渊源,研究人民检察院作为国家法律监督机关对行政权开展监督的现实路径,具有重要的理论价值和现实意义。

一、控制权力是法律监督之原始意涵

按照德国社会学家马克斯·韦伯(Marx Weber)的定义,权力的概念就是一个行为者拥有的、置他人的反对于不顾、把自己的意愿强加于人的可能性。因此,权力是在某种社会关系内部决定行为者可以把自己的意志强加于另一个人的这一不平等现象的力量。显然,只要是权力或者权利,都包含迫使相对人不得不听从有权者的旨意的可能性。权力本性如此,权力必然要受到监督,并且也是可以制约和监督的,这已经成为人类社会发展的共同认知。
自人们开始设想制约权力以来,一直存在着种种不同的权力制约思路,社会权力对公共权力制约、公共权力与公共权力之间的制约、公共权力自我制约等路径相继提出。公民自治、政府自我规制、舆论媒体和选举制度完善等社会权利对公共权力约束显然是低成本而且高效益的选择。但是,社会权利的张扬并非朝夕之间的巨变性生成,它更多源于社会自我孕育和内生变量的自然积淀。于是人们把目光更多地投向公共权力对公共权力的约束和控制的路径上。在此路径下,分权与制衡始终是西方世界乃至全世界推崇的一种限制权力异化的方案,但是,如若承认权力制约的模式形态各异,抛开三权分立制约模式的大一统局面,控制权力的思潮和实践中,始终存在着在人民主权之下,单独设置法律监督力量来控制权力的另外一种探索。法律是国家意志的制度化,法律监督是为了监督法律的制定和实施,其最终目的在于通过控制权力的异化而实现国家的意志,法律监督就是为了控制行政权和审判权而生,法律监督是国家权力需要监督的自然产物,是国家权力分配的一种必然结果。在人民主权之下,法律监督与行政权、司法权相平行而成为国家基本权力的一种,并对行政权、司法权进行监督,则是基于人类社会对权力本质强制性的认识,体现在社会制度自然变迁而走向成熟。
即使承认法律监督权是一种现实而又合理的权力监督模式,但对法律监督内涵的理解和把握,也始终存在着本质性的差异。广义监督论者认为,法律监督是指为保障宪法和法律统一正确的实施而进行察看并督促的活动[1](P124)。法律监督的主体包括国家机关、组织和个人,所有的主体对立法、执法和守法的监督活动均属法律监督的范畴。专门监督论者认为,法律监督是法定的机关对遵守和执行的情况实行的国家监督[2](P237),监督的客体仅限于守法和执法。也有人认为法律监督在我国特指人民检察院通过运用法律赋予的职务犯罪侦查权、公诉权和诉讼监督权,追诉犯罪和法律使用中的违法行为来保障国家法律在全国范围内统一正确实施的专门工作[3]。其主体仅限于人民检察院。折衷者则认为法律监督有广义与狭义之分,广义上是指拥有法律监督权的国家机关、组织和个人作为监督主体对被监督对象的活动进行合宪性、合法性、合理性的评价,并对违法行为加以纠正的行为。狭义上是指专司法律监督权的国家机关对立法活动、执法活动、司法活动的监督[4](P4)。
正确理解法律监督,关键在于选择宪政视角观察还是仅仅从刑事诉讼视角出发。如若从权力和宪政层面剖析法律监督,则能够看到法律监督为制约权力而生,是公共权力制约公共权力模式的一种实现形式。事实上,法律监督并不以哪个机关或官员为对象,而是以权力或权力的运用为对象,这才是理解法律监督含义的关键所在。为制约权力而生的法律监督是法律的守护神,其主要的精力在于维护行政权在规范和制度中运行。而中国检察机关在制度设计上则更加突出了其法律监督功能,其法律地位更加独立,可以说是全面而又专门监督的具体实现。这里所说的“全面”,是指无论权力性质,对行政权、审判权等都要开展监督,也指权力运行过程的全面监督。“专门”是指由专门的机关开展法律监督,而不是监督范围的限制。[②]
狭义上