文档介绍：审计研究简报第6期(总第189期)审计署审计科研所2009年9月15日南宋审计院创新启示录——兼议宋代审计的探索与实践据《宋会要》记载,南宋建炎元年(公元1127年),高宗下诏,将太府寺诸军诸司专勾司,改名为太府寺诸军诸司审计司,亦称太府寺诸军诸司审计院。以南宋审计院为代表的宋代勾院审计,开创了中国古代审计的新纪元。认真总结南宋审计院以及宋代审计的经验教训,特别是总结宋代审计极其复杂现象背后极具创新的探索性实践,很有借鉴意义。一、南宋审计院与复杂的宋代审计机构南宋审计院,一般指南宋时期隶属于太府寺的诸军诸司审计院,但从南宋审计院制度的角度来考察,还应包括隶属于总领所的审计司。南宋审计院制度实际上起到了南宋审计核心的作用,它与隶属户部的专职审计机构一起,共同构成了南宋审计的基本架构。南宋审计院的出现,也是南北宋审计的重要分水岭。北宋审计主要以三司审计和比部审计为主,北宋前期主要是三司审计,后期则主要是比部审计以及户部隶属机构的专职审计。南宋审计院审计与北宋审计有着天然的历史渊源,太府寺诸军诸司审计院就是由北宋三司的马步军专勾司、诸军诸司专勾司直接演变过来的。(一)南宋太府寺与诸军诸司审计院。宋初未设太府寺。元丰改制后废三司,户部成为最高财政机构。随着户部财权的不断增大,到南宋时,太府寺已成为掌管天下财富的重要财政经济部门和经济监督部门。南宋的太府寺和司农寺,从理论上说,都应当是户部理财体制中的外围职能系统,然而实际在很大程度上已经成为与户部齐名的重要财政部门。据《宋会要辑稿》和《文献通考》载,太府寺所属“官司二十有五”,南宋的税务监管机构大都集中在太府寺。这些税务监管机构或叫“务”,如负责收京城商税的商税务;或叫“场”,如负责收石炭交易税的石炭场,等等。特别是“务”作为市场管理和税收机构,发展得非常迅速。它们都可以看作是中央的直属税务机构。太府寺所隶“场”“务”众多,时称“忙卿”。在宋代官制复杂,虚职、闲职众多的历史背景下,隶属太府寺的诸军诸司审计院的审计工作量之大,也完全可以想见。对拖欠税收的勾考追补,是南宋审计院经常性的审计内容和非常重要的审计项目。相比北宋三司审计,南宋审计院的作用肯定要大得多。(二)南宋总领所及其下设机构审计司。南宋的总领所,是宋代随军转运使制度与中央财政机构相结合的产物。南宋的财政预算,初期大致分为中央预算、路分预算和州军预算三级,后期则由于军费独立预算而发生重要变化。后期变化的主要原因就是总领所制度的正式确立。总领所成为一个专门负责军费收支、监察的单独系统。南宋初期,总领所主要的职责与权力,就是向皇帝反映军队动态,掌控军需和“节制诸军”。这时的总领所实际上还是中央户部的派出机构。总领所的下属机构,包括粮料院、审计司,大都以户部的名义设立。这时的总领所审计司,总体上还是应当属于户部系统的专门审计机构之一。宋绍兴十一年(公元1141年)5月,南宋设立三大总领所,即淮东、淮西、湖广总领所,这时的总领所已经拥有了独立的征税权和税收支配权。总领所的审计司专门负责军队的财政收支等的审计工作。(三)北宋初期的三司与三司审计机构。宋朝初年(公元906—1068年),中央政府设中书省、枢密院与三司。中书省是中央最高决策机构,枢密院是中央最高军事机构,中书省与枢密院号称“二府”,分别直接对皇帝负责;三司是主管财政的最高机构,包括盐铁、度之、户部三司,其长官三司使时称“计相”。三司审计机构众多,诸如三部勾院、都磨勘司、马步军专勾司、都主辖支收司、拘收司、都理欠司、都凭由司等。(四)北宋后期的刑部、户部及其审计机构。元丰改制后,三司财政体制被废除,由户部取而代之。隶属户部的都拘辖司“总领内外财赋之数,凡钱谷账籍,长贰选吏勾考”,曾被废除,后又重置。其间,提举账司、催辖司、太府寺等机构互相勾考。北宋后期,相对户部审计来说,主要的审计任务是由刑部下属的比部承担的。比部负责审计中央及地方账籍和国家财物的出纳事宜。刑部是司法性机构,比部的审计独立性比较强。二、南宋审计院的创新是宋代审计探索的必然选择南宋审计院作为中国古代审计史上第一个、也是唯一一个以“审计”命名的国家审计专职机构,具有里程碑的深远意义。宋代勾院审计,经历了北宋的继承与探索,到南宋审计院的出现与发展,实现了中国古代审计史上最伟大的创新。这个创新的历史价值性,既表现为前无古人的开创性,也表现为以后的中国古代史中始终没有再现的唯一性。关于南宋审计院的名字,人们有时过多强调了它的历史偶然性,过分关注了它与宋高宗赵构的名字避讳问题。其实,仔细研究可以发现,南宋审计院在南宋时期的出现,应当说有着深刻的历史必然性。宋代审计的探索首先是从历史继承开始的。北宋初年,沿袭唐后期和五代的做法,中央设盐铁、度之、户部三司。中央勾院分设在三司之下,并且不惜叠床架屋,广设审计机构,三司审计也因