文档介绍：检察机关行政诉讼法律监督制度在立法层面的思考
长沙市人民检察院公诉二处叶星
[摘要] 随着行政诉讼法的颁布,检察机关行政诉讼法律监督制度开始在实践中运行。但是,由于目前关于检察机关行政诉讼法律监督制度的法律规定多为抽象的、原则性的,难以在实践上具体指导人民检察院对行政诉讼开展监督活动。文章通过梳理检察机关行政诉讼法律监督制度之现行法律规范,寻找该项制度在立法层面的问题,并提出针对性解决方案,以期为现行检察机关行政诉讼法律监督制度的发展和完善提供助力。
[关键词] 检察机关行政诉讼法律监督
人民检察院作为国家的法律监督机关,其地位是由我国的根本大法——宪法所确立。检察机关实施法律监督权在行政诉讼领域表现为对行政诉讼活动实行法律监督,对人民法院作出的已经发生法律效力的行政判决、裁定,发现违反法律、法规规定的,有权按照审判监督程序提出抗诉。但是,纵观现行法律,宪法对检察机关的行政诉讼法律监督职责规定偏重原则性,而现行行政诉讼法对检察机关的行政诉讼监督制度也规定得十分粗疏,涉及具体规定的条款仅有两条,不到法条总数的3%(总共为75条)。司法实践中,检察机关与法院至今尚未就检察机关行政诉讼法律监督制度达成共识,双方在某些重大问题上存在分歧,因此在各自行使检察监督权和审判权的过程中难免发生一些磨擦与冲突,从而影响了检察机关行政诉讼法律监督制度的顺畅运行,法律规定的检察机关行政诉讼法律监督职能也因此受到一定影响。检察机关行政诉讼抗诉案件立案难、驳回多、改判少则是明证。
一、我国检察机关行政诉讼法律监督制度的立法概貌
按照我国现行法律的规定,人民检察院是通过行使一定的诉讼权利和承担一定的诉讼义务,来实现其对行政诉讼活动的监督职能的。从法律渊源上看,我国现行检察机关行政诉讼法律监督制度的立法体系主要可以划分为三个层面。
第一,宪法及宪法性法律。我国《宪法》第一百二十九条规定:“中华人民共和国人民检察院是我国的法律监督机关。”从而以根本大法的形式确立了检察机关作为我国法律监督机关的地位和性质,这一规定即是人民检察院对行政诉讼活动实行法律监督的最高法律依据。此外,《人民检察院组织法》第一条规定: “中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”第五条第四款规定:“各级人民检察院对于人民法院的审判活动是否合法,实行监督”。《检察官法》第二条规定:“检察官是依法行使国家检察权的检察人员。”第六条规定:“检察官的职责:(一)依法进行法律监督工作。”这些法律规定构成了检察机关对行政诉讼行使法律监督权的根据和基础。
第二,法律。《行政诉讼法》在总则第十条中原则性规定:“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”第六十四条中具体规定:“人民检察院对人民法院已经发生法律效率的判决、裁定,发现违法法律、法规规定的,有权按照审判监督程序提出抗诉。”这是人民检察院对行政诉讼行使法律监督权的基本法律依据。
第三,司法解释。《行政诉讼法解释》第七十五条规定:“对人民检察院按照审判监督程序提出抗诉的案件,人民法院应当再审。人民法院开庭审理抗诉案件时,应当通知人民检察院派员出庭。”第九十七条规定:“人民法院审理行政案件,除依照行政诉讼法和本解释外,可以参照民事诉讼法的有关规定。”
为了保证检察机关能够按照行政诉讼法的规定,依法对行政诉讼活动实行法律监督,履行对法院确有错误的生效判决和裁定的抗诉权,最高人民检察院监察委员会于1992年出台了《关于执行行政诉讼法第六十四条的暂行规定》、《人民检察院办理民事行政申诉案件公开审查程序实行规则》。这主要是针对行政抗诉所制定的,在检察机关内部明确行政抗诉案件的线索来源、提抗检察机关的级别、承办抗诉案件过程中检察机关所享有的权利。此暂行规定出台后成为了司法实践中检察机关履行行政诉讼法律监督职责,办理行政抗诉案件的具体参照依据。由于这是检察机关单独做出的规定,在实践中,法院往往以
“于法无据”为由不予积极配合,这两项权利也就徒有虚名了。2001年9月30日,最高人民检察院在总结多年行政检察工作实践经验的基础上,出台了《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》(以下简称《办案规则》),取代《暂行规定》成为今后一个时期检察机关行政诉讼法律监督的操作规范。新的《办案规则》对调取法院审判案卷权利规定予以了保留,但取消了检察机关出席抗诉再审法庭时参与法庭调查的权力。当然,从立法的基本原理而言,无论是《暂行规定》还是《办案规则》,他们都只是检察机关单方面制定的检察司法解释,均不属于立法的范畴,充其量只能纳入广义的法律渊源范畴。
落到实处可就值得商榷了。根据所掌握的资料显示,法院对检察机关提出的行政抗诉案件支持力度不大。以某省为例,在2008年至2010年的3年间,该省人民检察院民事行政检察部门一共只提出抗诉16件,平均每年不到6件