文档介绍：经济增长、行政体制改革与地方政府间分权
周杰
【内容提要】20世纪90年代,中国出现以“强县扩权”为代表的地方政府间的分权化运动,如何理解这一现象的发生?本文在维护市场联邦制、政治锦标赛理论的基础上,通过考察中国行政分权的特点、方式,以及县域经济在中国现阶段的重要性等方面,构建内生政府分权理论予以解释。同时,本文也对政府间分权主体和分权方式的选择进行了分析说明,认为省政府对县(市)的分权有其必然性,并且“省直管县”是政治交易成本最低的一种分权方式。
【关键词】地方政府分权行政体制改革经济增长
一、引言
改革开放30多年,中国经济取得了有目共睹的巨大成就,如何解释这一经济发展史上的奇迹?迄今为止,主要形成了以下三种解释:第一,国家组织结构理论。钱颖一和许成钢认为中国相对于东欧和前苏联经济快速发展的原因是:“东欧和前苏联的组织结构则是一种以职能和专业化‘条条’原则为基础的单一形式(U型结构);相反,中国的层级结构是一种自1958年以来就存在的以区域‘块块’原则为基础的多层次、多地区的形式(M型结构)。”[1]此后,钱颖一等又将解释地区经济差异的M型和U型组织结构理论进行了一般化,探讨了M型和U型组织结构理论的优缺点和适用条件。[2,3]第二,维护市场的联邦制理论。一个国家只要形成M型组织结构就可以获得经济增长么,还是组织结构只是更深层次权力结构变化在组织上的一种反映?钱颖一、巴里·温加斯特(Barry Weingast)等人的“维护市场的联邦制”(Market-Preserving Federalism)使人们对此的认识又向前推进了一步。[4]之后,加布里埃拉·蒙蒂诺拉(Gabriella Montinola),钱颖一和巴里·温加斯特着重研究了“事实上联邦制”在中国成功的政治基础。他们认为1978年改革开放之后的中国,在三个方面发生了变革:一是中央—地方的分权。分权不只是强化了地方政府的权力,而且在很多方面改变了中央—地方的关系,使中央再集权非常困难;二是意识形态方面发生重大改变,更加注重于实用主义和以市场为导向;三是中国的对外开放。[5]这三个方面的变化产生出“中国式联邦制”的新政治形态,或许这是比组织结构理论更加一般化的解释。理解中国经济奇迹的第三种理论是“官员政治锦标赛”理论。与钱颖一等学者注重地方政府官员的财政激励相比,周黎安等更加强调政治晋升对官员激励的重要性,他们认为:“中国20世纪80年代开始的地方官员之间围绕GDP增长而进行的‘晋升锦标赛’模式是理解政府激励与地区经济增长的关键。”[6]并且“中国政府间以属地化管理为基础的行政逐级发包制,或者说政府内部的发包制”是这一模式成功的组织基础。[7]李宏彬和周黎安等也通过运用中国改革开放以来的省级数据系统检验了地方官员政治晋升和地方经济绩效间的关系[8,9]。
通过对以上解释中国经济增长的理论和相关文献的比较,可以发现:这些研究都集中在同一个假设框架内,即一个相对稳定的政府间分权结构。这些理论机制可以通过如下的关系表示:
然而,从20世纪90年代开始,在地方政府内部开展了地方政府间的分权运动。据统计,中国现有2070个县域经济体,其中已有24个省的818个县进行了“省直管县”财政试点,约占全国县级总数的40
%。还有8个省份选择219个县进行了“强县扩权”和扩大县级政