文档介绍：国际观察
2011 年第 6 期
美国奥巴马政府气候变化政策
及对我国的启示∗
余建军
摘
要:本文提出了国家气候变化政策的分析框架。从决策者认知、国内政治和国际关系三个层面,专
门研究了美国奥巴马政府的气候变化政策。奥巴马政府将气候变化和经济安全、能源安全等问题联系起来,
在国内大力推行新能源政策,以振兴美国经济和加强美国安全;在国际上则对中国、印度等发展中国家施压。
关键词:美国奥巴马政府气候变化新能源政策
中图分类号:D83
文献标识码:A 文章编号:1005-4812(2011)06-0072-77
自奥巴马总统 2009 年宣誓就任以来,美国政府在气候变化问题上进行了重大的政策调
整。这种调整不但对美国国内发展会产生重大影响,而且对国际政治格局也将产生深刻的影
响。要完整地分析和理解美国奥巴马政府的气候变化政策,必须结合美国国内政治和国际关
系的研究视角,这也是由气候变化问题的独特性质所决定的。
一、气候变化政策分析框架
气候变化问题最初只是作为环境保护问题在科学家中间讨论和研究,但是现在,它已经
跃升为包括经济、社会、政治和安全诸方面的综合性问题。要完整而准确地理解和判断一国
的气候变化政策,需要结合决策者、国内和国际三个层次。
首先,从决策者层次来说,决策者对气候变化的认知很重要,因为这会直接影响到他的
决策。这种认知包括是否相信气候变化的科学性,在应对气候变化的态度上是否坚决,是否
将气候变化和国内经济发展联系起来,认为气候变化是有利还是有损国家安全等等。
其次,从国内层次来说,要应对气候变化,就需要改变经济发展模式,包括对产业结构
尤其是能源结构进行重大调整。显然,要创造出能减少气候变化威胁的经济发展模式,不仅
在短期内是难以实现的,而且还会在一定程度上抑制既有经济的发展。相关的传统能源产业
必然会受到影响,而这背后则牵涉到一些巨大的利益集团。此外,现代军队的建设仍然主要
依赖传统能源,改变能源结构必然影响军队的建设与发展,进而削弱国家的军事实力。因此,
从国内层面来看,气候变化政策可谓牵一发而动全身,意味着经济发展方式的调整,政治价
值认同的重塑,国家安全战略的变革。
第三,从国际层面来看,要在有边界的国家之间对没有边界的温室气体排放问题达成共
同协定和采取集体行动,国家之间无疑会存在激烈的博弈。在气候变化上达成的任何国际协
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本文为 2010 年度上海市美国问题研究所“环境安全与中美关系”课题合作研究计划成果,本论文入选上
海市社会科学界 2010 年学术年会优秀论文。
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美国奥巴马政府气候变化政策及对我国的启示
议,其实都是一种国际公共产品,需要所有国家的集体行动。但关键问题是:如何促使集体
行动得以发生?仅就发达国家和发展中国家而言,它们处于不同的工业化发展阶段,对气候
变化所负的责任不同,应对气候变化的能力不同,它们之间必然会进行多轮博弈。即便是在
发展中国家或发达国家内部,要达成共识也很艰难,更不用说那些对气候变化更为敏感的小
岛屿国家了。因此,从国际层面来看,气候变化政策其实就是国家之间相互博弈与较量的结
果,意味着全球经济秩序进行大范围的重构,国际政治利益进行深层次的重组,国际安全态
势发生重大的变革。
二、美国奥巴马政府的气候变化政策
在过去三十多年中,美国历届政府之所以在气候变化问题上态度摇摆不定,政策反复无
常,与决策者的认知、国内经济政治发展以及国际力量博弈有着密切的关系。
(一)奥巴马对气候变化的认知
到目前为止,美国国内对气候变化的认知虽然还存在分歧,还有少部分人声称气候变化
是“伪问题”,具有很大的不确定性,但认为气候变化会带来灾难性后果以及需要采取相应措
施来应对气候变化的观点占主流地位。其中,奥巴马本人的看法极具代表性,他甚至被称为
“最绿色总统”和“新能源总统”。
从奥巴马的各种政策演讲和公开谈话来看,他显然是相信气候变化一说的,并认为这是
一个已经发生和正在发生的事实。2007 年 10 月,就在美国前总统乔治·W·布什在华盛顿
主办能源安全和气候变化会议之后不久,奥巴马在新罕布什尔州朴茨茅斯发表政策演讲时宣
称:“全球变暖不是将在某一天会发生的问题,而是现在就发生了。”[1] 奥巴马不但相信和
接受气候变化的事实,而且一再强调,美国要在应对气候变化领域充当领导者角色,这和小
布什的退缩态度形成了鲜明的对比。奥巴马曾经坚定地表示: 当世界来到白宫的阶梯,来聆
听美国对气候变化有何看法的时候,我会让他们知道,美国正迎接挑战,美国已准备好再次
领先”。[2]
虽然奥巴马内心是否真的相信气候变化一说还值得推敲,但他在接受气候变