文档介绍：政府间财政转移支付与基本公共服务均等化

安体富任强

一、引言

公平与效率的关系问题是经济理论和政策永恒的研究话题。经过改革开放 30
年,我国经济社会获得长足的发展。发展的背后是差距的拉大。这种拉大在一定程
度上是以效率为导向经济政策的必然结果,同时,还是各种形式的机会不均导致的
结果。这种拉大既体现在居民的收入分配上,还体现在公共资源的分配上。抛却导
致差距拉大的各种原因,这里从财政角度探讨公共资源在区域之间的分配。基本公
共服务均等化是经济社会发展到一定程度必然要解决的问题,也是近几年来经济社
会政策研究的热点。2005 年 10 月 11 日中共十六届五中全会通过的《中共中央关于
制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》要求,要“按照公共服务均等
化原则,加大国家对欠发达地区的支持力度,加快革命老区、民族地区、边疆地区
和贫困地区经济社会发展”。公共服务均等化是公共财政的基本目标之一,是指政
府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物
品和公共服务。公共服务均等化的主要实现手段是政府间转移支付制度。2006年 10
月 11 日中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大
问题的决定》进一步提出,“完善公共财政制度,逐步实现基本公共服务均等化。”

二、公共服务均等化的若干理论问题

(一)公共服务的涵义与分类。
1. 公共服务的涵义。在研究公共服务的涵义时,主要应从以下两个角度进行分
析:第一,公共服务属于服务范畴,因此,首先要弄清何为服务?从经济学角度看,
服务是相对于生产来说的。根据产业结构的划分,三次产业分为,第一产业是农业,
第二产业是工业和建筑业,这两个产业是物质资料的生产部门,生产出来的产品具
有实物形态。第三产业属于服务行业,不生产物质产品,只提供劳务服务,因此,
服务亦称劳务,即不以实物形式而以提供活劳动的形式满足人们的某种特殊需要。
在我国,第三产业即服务行业又可分为四个层次:第一层次是流通部门,包括交通
运输、邮电通讯、商业、饮食、物资供销和仓储业等;第二层次是为生产和生活服
务的部门,包括金融、保险、房地产、公用和居民服务业等;第三层次是为提高科
学文化水平和居民素质服务的部门,包括教育、文化、广播电视、科学、卫生、体
育和社会福利事业等;第四层次是为社会公共需要服务的部门,包括国家机关、政
党、社会团体,以及军队和警察等。第二,公共服务属于公共物品范畴。公共物品
和服务与私人物品和服务相对应。按照萨缪尔森给出的定义,纯公共物品是指这样
的物品:每个人消费这种物品不会导致他人对该物品消费的减少。公共物品具有两
个基本特征:消费的非竞争性与受益的非排他性。这里的公共物品,包含着公共服
务的内容,区别只在于,生产领域的公共物品是有形的,而服务领域的公共物品则
是无形的。因此,有关公共物品的分析也适用于公共服务。与公共服务相对应的是
私人服务。私人服务通过市场来提供,公共服务则主要由政府来提供。有些服务是
介于公共服务与私人服务之间的准公共服务,既可以私人通过市场提供,也可以由
政府提供,还可以由私人和政府共同提供。这里所讲的“提供”,是指“掏钱”,
由谁掏钱就是由谁提供,政府提供,主要是通过财政支出来实现的。通过上述两方
面的分析,可以看出公共服务的内容,既包括第三产业中的第四层次,即国家机关
通过直接提供劳务为社会公共需要服务,也包括政府通过财政支出向居民提供教育、
卫生、文化、社会保障、生态环境、公共基础设施等方面的服务。
2. 公共服务的分类:基本公共服务和一般公共服务。什么是基本公共服务?这
有各种不同的理解。一种观点认为,所谓基本公共服务,是指直接与民生问题密切
相关的公共服务。中共十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题
的决定》中,把教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共
基础设施、社会治安等列为基本公共服务,就属于这种情况。另一种观点认为,基
本公共服务,应是指纯公共服务,因此不能笼统地讲文化、教育、科学、卫生、社
会保障等是基本公共服务,只能提其中的义务教育、公共卫生、基础科学研究、公
益性文化事业和社会救济等,属于基本公共服务。还有一种观点认为,基本公共服
务是一定发展阶段上最低范围的公共服务。“指建立在一定社会共识基础上,根据
一,为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义
和凝聚力,保护个人最基本的生存权和发展权,所必需提供的公共服务,其规定的
是一定阶段上公共服务应该覆盖的最小范围和边