文档介绍：关于农业科技推广和社会化服务体系建设的调研报告
任宝玉 
[摘要]自乡镇财政设立至本世纪初开始农村税费改革,20 多年间,中国乡镇财政发生了历史性转变,与此相联系,乡镇治理模式也开始变化,即从财政汲取型治理向服务型治理转变。服务型治理模式的最终确立需要新型财政体制的支持,然而,由于农村税费改革只是解决了传统意义上的农民负担问题,传统的财政治理体制并没有得到根本改造,这必然深刻影响乡镇治理转型的过程。
[关键词]乡镇财政;财政体制;财政汲取型治理;服务型治理;农村税费改革
财政体制与国家治理体制存在内在关联,财政体制既是国家治理体制的重要组成部分,也是不同类型的治理模式相区别的重要表征。从财政发展的历史看,“家计财政”与封建制度相联系,“国家财政”与计划体制相联系,而公共财政与市场经济和民主制度相联系[1](P115- 217)。财政与国家治理的密切关系为认识国家政权建设以及农村基层政权建设提供了一个很好的视角。本文试图从乡镇财政变迁的视角揭示中国乡镇治理方式的变化及其特点。
在农村税费改革前,乡镇财政主要来源于农业和农民,其特点表现为“以农养政”,是典型的农业型财政。在这种财政模式下,向农民汲取一定数量的财政资源是乡镇治理的基础和乡镇治理的重要内容。与此相联系,这一时期的乡镇治理可以称之为财政汲取型治理。财政汲取型治理给农民带来了沉重的负担,引发了农村大量的社会矛盾。农村税费改革后,乡镇财政的来源发生了重大变化,传统意义上的农民负担问题得以解决,乡镇政权组织得以从繁重的税费收取中解脱出来。乡镇财政的重大转变为乡镇治理转型提供了重要物质基础和条件。
乡镇治理转型的目标是确立服务型治理模式。所谓服务型治理,是指以建构服务型政府为目标的治理模式。服务型治理模式的确立要求以公共财政制度为保障[2]。农村税费改革只是向服务型治理迈进的开端,建立现代意义上的公共财政制度将使乡镇治理模式转型最终得以实现。
一、“分灶吃饭”与“以农养政”:税费改革前的乡镇财政
中国乡镇财政的前身是公社“财政”。在人民公社时期,中国财政管理级次是到县级财政,人民公社不是一级独立的财政单位,人民公社收支中属于国家财政的部分,实行收支两条线的管理方式,公社是县财政的一个报账单位。公社这种统收统支的财政分配关系对早期乡镇财政的运行产生了一定影响。
在乡镇财政建立初期,乡镇财政管理在体制上是多种形式并存,但主要形式是“定收定支,收入上缴,支出下划,超收分成”。这实质上仍是属于统收统支的做法,乡镇财政依附于县级财政,乡镇财政并不是严格意义上的一级财政[3](P2)。但是,在自上而下的财政压力下,县级财政也在不断调整对乡镇财政的管理体制和办法,从而释放自身的财政压力。
县级财政的主要作法就是通过重新核定乡镇财政的收支基数和分成比例,实行“核定基数,超收分成,多支不补,节余留用”的管理体制来向下转移自身财政压力[3](P2)。这种管理体制实质上具有“分灶吃饭”的改革取向,但在乡镇财政建立初期,由于乡镇金库并没有建立,县乡之间的财政分灶并不彻底。
乡镇金库是乡镇财政预算收支的总的出纳机关,是国家金库体系的基层机构。建立乡镇金库是建立乡镇一级完整财政的重要标志。乡镇金库建立之前,乡镇财政有财无库,财权不完整,不是一级真正独立的财政单位。1980 年代后期,县乡