文档介绍：对我国农村土地使用制度的一些认识
曾向阳
(经济学院国际经济与贸易系)

从改革开放到现在的二十几年的时间里,政府对于土地的使用制度可以说是没有改变
过,只是从 1977 年引发改革开放的小岗村的家庭联产承包责任制过渡到近年的土地承包经
营权。前者的重点是在制度的方面,后者的重点是在权利的方面,从严格意义上来说后者只
是前者发展的结果。
对于农村土地使用制度的改革,政府显然是非常的谨慎的,因为这关系到国家的发展和
社会的稳定。这一点从政府这二十几年间发布的关于这一方面的文件可以看出来:中共中央
1984 年第 1 号文件规定,土地承包期限为 15 年以上,果树承包为 30 年以上,荒地垦殖、
荒山造林及滩涂治理的承包期为 45 年至 50 年以上:1993 年,中共中央、国务院关于《当
前农业和农村经济发展的若干政策》进一步延长了土地承包期;至 1995 年,中共中央、国
务院批转农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》又规定发包方和农民签订合同,到
期一批,续订一批,把土地承包期再延长 30 年:1998 年《中共中央关于农业和农村工作的
若干重大问题的决定》又明确将土地承包期延长 30 年,并制定了确保农村承包关系长期稳
定的法律法规。
政府屡发文件强调土地承包 30 年不变的愿望只是希望赋予农民一个长期而有保障的土
地使用权,让农民有一颗安定的心,有一种稳定的感觉,以促进农民增加对土地的长期投入,
以实现农村土地的可持续利用;同时这样可以减少经常调地给农民带来的各种麻烦,节约时
间和减少“制度成本”。政府的出发点显而易见,但是政策的实施和政府的出发点是不是一
致呢?政策本身是不是又是完美无缺?
政策(制度)在执行中的状况
关于三十年不变:在中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承
包关系的通知(中办发[l997]l6 号)文件中规定:
(一)土地承包期再延长 30 年,是在第一轮土地承包的基础上进行的。开展延长土地承
包期工作,要使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定。不能将原来的承包地打乱重新
发包,更不能随意打破原生产队土地所有权的界限,在全村范围内平均承包。已经做了延长
土地承包期工作的地方,承包期限不足 30 年的,要延长到 30 年。
(二)承包土地“大稳定、小调整”的前提是稳定。“大稳定、小调整”是指在坚持上述
第一条原则的前提下,根据实际需要,在个别农户之间小范围适当调整。做好“小调整”工
作还应坚持以下几条原则:一是“小调整”只限于人地矛盾突出的个别农户,不能对所有农
户进行普遍调整:二是不得利用“小调整”提高承包费,增加农民负担;三是“小调整”的
方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意,并报乡(镇)人民政府和县(市、
区)人民政府主管部门审批;四是绝对不能用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重
新调整一次承包地。
在以前所发的众多文件中,出现次数最多的也是“三十年不变”。这一点是政府关于农
村土地使用制度的规定中最重要的一点。事实上,这一政策在执行过程中并未得到严格的落
实。
据调查资料显示:自农村实行土地家庭承包责任制以来,%的村对土地进行了次数
不一,程度不同的调整。调